新中國成立初期北京市對街道管理組織的探索

1949年1月31日，北平和平解放。缺少城市管理經(jīng)驗的北京市領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，開始不斷對北京市街道管理進行探索，并最終形成了街道——居委會的城市基層管理模式。

一、和平解放前后北平的基層管理

北平和平解放前，北京基層實行保甲制度為基礎(chǔ)的管理體制，這套管理體制基本上是在日軍侵華期間對北平市基層實行坊里制的基礎(chǔ)上改建而成的�？箲�(zhàn)勝利后，國民黨政府改坊為保，改里為甲，以保甲制度維護其對基層的統(tǒng)治。解放前夕的北京城內(nèi)，除了居住著普通居民之外，還有不少散兵游勇、農(nóng)村逃亡地主、逃亡官吏、國民黨留下的特務(wù)混雜其中，給城市管理帶來很多不穩(wěn)定的因素。

為順利接管北平，北平和平解放前夕，中共中央華北局指示，為摧毀舊政權(quán)，建立新的人民民主政權(quán)，北平和平解放后實行軍事管制。1949年1月1日，北平市軍事管制委員會和北平市人民政府對外發(fā)布成立布告。1949年1月31日，北平和平解放。次日，軍管會和市人民政府入城辦公，開始處理原保甲人員，對于少數(shù)有重大罪惡行為、人人痛恨的保甲長實行逮捕；對一般保甲長在短時間內(nèi)仍然留用，有助于維持社會治安，并召集保甲長到區(qū)里聽取訓(xùn)示，在政府的嚴密監(jiān)控和廣大群眾的監(jiān)督之下暫行利用。2月4日，北平市人民政府接管原國民黨北平市政府，并成立了20個區(qū)政府，下設(shè)若干“群眾工作組”，深入群眾開展工作。1949年3月，北平市人民政府又將各街道工作組轉(zhuǎn)為街政府，同時徹底廢除保甲制，在城區(qū)實行街政府——閭（或居民小組代表）的組織形式。

和平解放前后，北平市政府通過“群眾工作組”和街政府開展城市基層工作，廣泛聯(lián)系群眾，宣傳黨的政策，反映了一些市民的要求，通過兌換金圓券、發(fā)放救濟糧、肅清散兵游勇、清除垃圾、維護治安等工作為群眾做了不少好事，與群眾建立了聯(lián)系；同時，挑選和培養(yǎng)了一大批積極分子，動員群眾，發(fā)動群眾。但是，“群眾工作組”和街政府的組織形式是在機械地搬運了鄉(xiāng)村中的一套，在區(qū)下建立街政權(quán)，并將區(qū)政權(quán)當(dāng)作城市政權(quán)的一級，造成了“政出多門”“步調(diào)紊亂”等問題。于是，北京市軍管會于1949年6月30日作出了《關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定》，依照決定撤銷了街政府和警察分駐所，加強派出所的工作；改區(qū)政府為區(qū)公所，健全市政府各部門，將原分散在街政府分管的工作改由市政府負責(zé)，并在派出所設(shè)置一兩個民政干事協(xié)助完成區(qū)公所的有關(guān)業(yè)務(wù)。

二、街道管理亂象

北京是新中國的首都，又是一個人口眾多的大都市，基層社會管理復(fù)雜，街道工作繁多，單是派出所工作人員根本完不成工作任務(wù)，于是在街道出現(xiàn)了名目繁多的群眾組織，協(xié)助開展街道工作。但是，經(jīng)過3年多街道工作的實驗，街道居民組織及其工作出現(xiàn)了嚴重的混亂，主要表現(xiàn)在：

第一，街道組織眾多。3年間，先后出現(xiàn)了治安保衛(wèi)委員會、衛(wèi)生委員會、抗美援朝委員會、社會救濟委員會、婦女代表會、中蘇友協(xié)支會、防火隊、稅務(wù)組、婦幼保健組、優(yōu)撫委員會、軍屬代表組、宣傳隊、讀報組、房屋修繕委員會、公房管理委員會、合作社業(yè)務(wù)委員會（或業(yè)務(wù)小組）、勞動就業(yè)委員會、自來水民主管理站、調(diào)解組、圖書發(fā)行站等20多種委員會，每個派出所都有10多種組織。由于組織眾多，積極分子有限，造成積極分子兼職太多，有的甚至兼10多職的現(xiàn)象。

第二，政出多門，領(lǐng)導(dǎo)太多。對于街道組織，區(qū)政府、區(qū)委會、區(qū)婦聯(lián)、公安分局、區(qū)法院等多單位都直接給街道組織布置工作，進一步助長了街道組織積極分子會議多、工作忙亂的現(xiàn)象。民政干事受雙重領(lǐng)導(dǎo)，有時候和派出所干部各行其是，影響工作的開展。

第三，擾亂了積極分子的日常生活工作。積極分子本是協(xié)助政權(quán)機關(guān)做好群眾工作的，但實際上很多市區(qū)部門已經(jīng)把他們當(dāng)做干部使用了。工作繁重，又沒有待遇，很嚴重地影響了積極分子的生活和工作。同時，部分積極分子本身出現(xiàn)了作風(fēng)惡劣，動機不純，階級成分復(fù)雜等問題。

三、探索建立城市基層管理體制

（一）城市居民委員會普遍建立

針對街道工作出現(xiàn)的混亂問題，1952年10月14日，北京市決定借鑒上海、天津的經(jīng)驗，改進街道工作：精簡各種群眾組織，按照派出所轄界，建立街道居民代表會議及其常設(shè)委員會——街道居民委員會，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)推動街道的各項工作；明確街道居民代表會議和街道居民委員會是群眾性的自治福利組織；明確街道居民委員會的任務(wù)是，推進群眾福利事業(yè)，調(diào)解群眾糾紛，協(xié)助政府宣傳貫徹政策法令，發(fā)動群眾響應(yīng)黨和政府的號召，反映群眾的意見和要求；明確街道委員會及其機構(gòu)的歸屬，等等。同時，以東單、西單、東四、宣武4個區(qū)作為試點，各選擇一個派出所管轄的街道范圍，分大型居民委員會和小型居民委員會兩種方式嘗試建立居民委員會的典型試驗。

通過實踐發(fā)現(xiàn)：居民委員會每10戶選擇一個代表，代表雖然管事多，但因為熟悉情況，工作容易開展，節(jié)省精力，還拉近了與群眾的關(guān)系；布置工作比以前統(tǒng)一了，在一次代表會上可以同時動員、討論、布置幾件工作，效率很高；明確規(guī)定居民委員會是群眾性的自治組織，積極分子的工作作風(fēng)和工作方法也有了很大改進。對比大型居民委員會和小型居民委員會，發(fā)現(xiàn)小型居民委員會優(yōu)點更多：活動范圍小，熟悉情況，開會辦事便利，節(jié)省委員精力時間，而且工作容易安排和深入；代表人數(shù)少，便于討論問題。北京市認為街道居民委員會的組織是必要的，并且以小型居民委員會為好。

各區(qū)試點的結(jié)果，北京市委認為“目前在全市街道上調(diào)整原有各種居民組織，建立統(tǒng)一的小型的居民委員會是適宜的”。1953年6月8日，彭真向毛澤東并中央呈交報告，認為需要建立街道居民委員會的組織。它的性質(zhì)是群眾自治組織，不是政權(quán)組織。它的任務(wù)，主要是把工廠、商店和機關(guān)、學(xué)校以外的街道居民組織起來，在居民自愿原則下辦理有關(guān)居民的共同福利事項，宣傳政府的政策法令，發(fā)動居民響應(yīng)政府的號召和向基層政權(quán)反映居民意見。

通過一年多的試點醞釀，北京市各城區(qū)和石景山區(qū)從1954年5月起先后重點開始建立小型居民委員會，至1954年10月上旬，已經(jīng)在13個派出所管界和北辛安鎮(zhèn)約17萬人口的地區(qū)，建立了104個居民委員會。居民委員會的建立，切實解決了當(dāng)時街道管理的一些問題：

第一，統(tǒng)一調(diào)整了街道組織�？朔�了改革前北京街道組織眾多且混亂的問題，把原有的街道組織進行了有效的整合。除了一些特殊的群眾組織外，對原有的街道群眾組織統(tǒng)一到居民委員會之下；基本上克服了街道組織多，領(lǐng)導(dǎo)多，會議多，積極分子兼職多的現(xiàn)象。

第二，實現(xiàn)了對積極分子的整合。動機不純的積極分子在選舉中落選，基本上達到了純潔街道組織的目的，也使積極分子普遍受到一次深刻的教育。積極分子開始面向群眾，了解居民的意見和要求，主動解決了一些群眾亟需解決的問題。

第三，改變了過去群眾工作動輒開群眾大會、片會的老一套工作方法，代之以“多聯(lián)系，少開會”的工作方法，既便利居民也便利工作。同時，還強化了群眾的積極性和責(zé)任心，街道工作質(zhì)量有了明顯提升。

（二）街道辦事處建立

1949年街政府取消后，各區(qū)的工作由派出所兼顧，派出所受區(qū)政府和公安局雙重領(lǐng)導(dǎo)，給各區(qū)政府開展工作帶來了很大不便，派出所也因為身兼太多工作任務(wù)，工作起來也不順手。1952年，北京市政府副秘書長柴澤民在一次城區(qū)區(qū)長聯(lián)席會議上也反映了這種傾向，他指出“政府工作人員的工作，也不應(yīng)由群眾去做，如人手不夠，可以考慮增加編制”。彭真在1953年6月8日的報告中，除提議城市應(yīng)建立居民委員會外，還建議成立城市街道辦事處。他指出，城市街道不需要再建立一級政權(quán)，而應(yīng)當(dāng)建立街道辦事處，作為市或區(qū)人民政府的派出機關(guān)，把不屬工廠、企業(yè)、學(xué)校、機關(guān)的無組織的街道居民組織起來，以減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔(dān)。1953年6月30日，北京市委在《關(guān)于街道居民組織典型試驗向中央和華北局的報告》也提出：“以每一派出所轄界為范圍，設(shè)立街道辦事處，作為區(qū)政府的派出機關(guān)”，且“為了工作上的便利，最好和派出所合署辦公”的建議。

幾乎與居民委員會建立的同時，北京市在街道一級設(shè)立了街道辦事處，作為區(qū)政府的派出機關(guān)。1954年下半年，北京市各區(qū)街道辦事處隨各派出所管界分批建立的居民委員會逐步建立。在每一派出所轄界內(nèi)各設(shè)一街道辦事處，每一辦事處的干部的編制，由北京市編制委員會做統(tǒng)一部署，基本完成了街道辦事處——居民委員會的城區(qū)基層管理格局。

加強對城市基層的管理和服務(wù)，捋順街道辦事處和居民委員會的關(guān)系，不只是北京市面臨的問題，而且是帶有全國普遍性的問題。1954年10月3l日，根據(jù)全國各大城市對居民委員會和街道辦事處建設(shè)實踐經(jīng)驗，國務(wù)院全體會議討論并通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織條例（草案）》和《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例(草案)》，并提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。同年12月31日該條例在第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上通過。該條例規(guī)定：十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；街道辦事處的管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處的任務(wù)有：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。市、市轄區(qū)的人民委員會批準，不得直接向街道辦事處布置任務(wù)。

兩部法律法規(guī)的頒布，確立了街道辦事處的合法地位。由此，全國城市基層組織確立了街道辦事處和居民委員會的組織模式，形成了城市基層管理體制，保證了對基層的管理。

（作者單位：中共北京市委黨史研究室）