《共同綱領》的制定

制定一部全國各族人民、各民主黨派、各人民團體一致接受和遵守的共同綱領，是創(chuàng)建中華人民共和國重要的基礎性工作。

從1947年12月中共中央會議提出新民主主義革命的三大經(jīng)濟綱領，到1948年9月中共中央政治局會議確定新國家的國體和政體，有關建國的各項大政方針一直在加緊醞釀。1949年3月，黨的七屆二中全會規(guī)定了革命在全國勝利以后，黨在政治、經(jīng)濟、外交方面應當采取的基本政策，指出了中國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣�業(yè)國、由新民主主義社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�主義社會的發(fā)展方向。6月30日，毛澤東為紀念中國共產(chǎn)黨成立28周年發(fā)表重要文章《論人民民主專政》。七屆二中全會的決議和毛澤東的這篇文章，構(gòu)成了制定共同綱領的理論基礎和政策基礎，實際上規(guī)劃了建設新中國的藍圖。新政協(xié)籌備委員會委托中國共產(chǎn)黨負責并由周恩來主持建國綱領即共同綱領的起草工作。共同綱領草案在廣泛吸收各方面意見的基礎上幾經(jīng)修改，提交政協(xié)全體會議討論，獲得一致通過。

國體和政體，是建國綱領所要解決的基本問題。自全國抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前中國共產(chǎn)黨提出“民主共和國”的口號，1940年初毛澤東發(fā)表《新民主主義論》，初步指明新民主主義共和國的國體，即社會各階級在國家中的地位，為“各革命階級聯(lián)合專政”。1944年中國共產(chǎn)黨提出廢除國民黨一黨專政，成立民主聯(lián)合政府的口號，并在1945年黨的七大上明確提出“在徹底地打敗日本侵略者之后，建立一個以全國絕對大多數(shù)人民為基礎而在工人階級領導之下的統(tǒng)一戰(zhàn)線的民主聯(lián)盟的國家制度”的主張，獲得全國社會各界的廣泛贊同。

抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后，經(jīng)過光明與黑暗兩個中國之命運的決戰(zhàn)，中國共產(chǎn)黨領導的人民革命力量迅速壯大，新民主主義革命進入直接奪取全國政權(quán)階段。1948年中共中央發(fā)布關于迅速召開政治協(xié)商會議的“五一”口號，將國民黨反動統(tǒng)治集團排除在民主聯(lián)合政府之外�！墩撊嗣衩裰鲗Ｕ�》一文進一步明確：“總結(jié)我們的經(jīng)驗，集中到一點，就是工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政”�！皩θ嗣駜�(nèi)部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結(jié)合起來，就是人民民主專政。”“人民民主專政的基礎是工人階級、農(nóng)民階級和城市小資產(chǎn)階級的聯(lián)盟，而主要是工人和農(nóng)民的聯(lián)盟”；“民族資產(chǎn)階級在現(xiàn)階段上，有其很大的重要性”，“但是民族資產(chǎn)階級不能充當革命的領導者，也不應當在國家政權(quán)中占主要地位。”這樣，就從各階級在國家中的地位及其相互關系上，確定了人民民主專政為新中國的國體。正如《共同綱領》在總綱中所明確規(guī)定：中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義國家，實行工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的、團結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統(tǒng)一和富強而奮斗。

關于新中國的政體，即國家政權(quán)組織形式，毛澤東在《新民主主義論》中就提出：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產(chǎn)、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合于各革命階級在國家中的地位……這種制度即是民主集中制。”在1948年9月中央政治局會議上，毛澤東進一步闡述了建立民主集中制的各級人民代表大會的問題，確認新中國既不采用資產(chǎn)階級的議會制和立法、行政、司法三權(quán)鼎立等，又不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式，而應該實行基于民主集中制的人民代表大會制度，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。按照這個構(gòu)想，《共同綱領》對政體的規(guī)定為：中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。國家最高政權(quán)機關為全國人民代表大會。各級政權(quán)機關一律實行民主集中制。由此，人民代表大會制就作為新中國的基本政治制度確定下來。

同國體、政體相適應的，還有適合中國特點的政黨制度。中國共產(chǎn)黨為爭取新民主主義革命勝利而進行的艱苦卓絕的斗爭，使它在中國人民中樹立了極大威信，在各種革命力量中確立了領導核心地位。各民主黨派、無黨派民主人士經(jīng)過相互合作、反復比較，鄭重地選擇了中國共產(chǎn)黨的領導。他們積極響應中國共產(chǎn)黨建議召開新政治協(xié)商會議、成立民主聯(lián)合政府的號召，公開聲明愿在中國共產(chǎn)黨領導下，反對國民黨專制獨裁統(tǒng)治，共同為建立新中國而奮斗。根據(jù)中國各民主黨派同情、支持或參加革命的歷史與現(xiàn)實情況，1949年3月，黨的七屆二中全會確定了中國共產(chǎn)黨與黨外民主人士長期合作的方針。第一屆中國人民政治協(xié)商會議全體會議的召開，標志著中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立為新中國的一項基本政治制度。這種從中國革命歷史發(fā)展中產(chǎn)生出來的、適合于中國民主政治發(fā)展需要的新型政黨制度，在新中國建設事業(yè)的發(fā)展和社會進步中發(fā)揮了重要作用。

制定建國綱領所要解決的，還有新國家的結(jié)構(gòu)形式問題。第一次世界大戰(zhàn)之后，世界上出現(xiàn)一個很大的民族自決的浪潮，俄國十月革命后成立了蘇維埃社會主義共和國聯(lián)邦。受此影響，中國共產(chǎn)黨的早期綱領曾強調(diào)國內(nèi)各民族的自決權(quán)，并提出“建立中華聯(lián)邦共和國”的口號�？谷諔�(zhàn)爭時期，黨明確提出“各民族平等，共同聯(lián)合建立統(tǒng)一國家”的主張，還在陜甘寧邊區(qū)建立若干小范圍的民族自治地方，但1945年黨的七大仍保留“聯(lián)邦共和國”的宣傳綱領。到全國解放戰(zhàn)爭時期，1947年5月，在中國共產(chǎn)黨領導下成立內(nèi)蒙古自治政府。黨強調(diào)內(nèi)蒙古自治政府為“非獨立政府，仍屬中國版圖，并愿為中國真正民主聯(lián)合政府之一部分”。這為黨領導建立區(qū)域性民族自治提供了成功的范例。隨著籌備建立新中國的工作加緊進行，采取什么樣的國家結(jié)構(gòu)形式成為必須解決的重大問題。

在起草《共同綱領》的過程中，毛澤東提出：要考慮到底是搞聯(lián)邦，還是搞統(tǒng)一共和國、少數(shù)民族區(qū)域自治，并向黨內(nèi)征詢意見。時任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長的李維漢經(jīng)過研究，提出意見：中國與蘇聯(lián)國情不同：（一）蘇聯(lián)少數(shù)民族人口約占全國總?cè)丝诘?7%，我國少數(shù)民族只占全國總?cè)丝诘?%，并且呈現(xiàn)出大分散、小聚居的狀態(tài)，漢族和少數(shù)民族之間、幾個少數(shù)民族之間往往互相雜居或交錯聚居。（二）馬克思列寧主義的民族理論，根本上主張在統(tǒng)一的（單一制的）國家內(nèi)實行地方自治和民族區(qū)域自治，只在例外的情況下允許聯(lián)邦制。俄國經(jīng)過二月革命和十月革命，許多非俄羅斯民族實際上已經(jīng)分離為不同國家，因此不得不采取聯(lián)邦制把按照蘇維埃形式組成的各個國家聯(lián)合起來，作為走向完全統(tǒng)一的過渡形式。我國的情況則不同，國內(nèi)各民族在中國共產(chǎn)黨領導下，由平等聯(lián)合進行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國，并沒有經(jīng)過民族分離，始終都是一個統(tǒng)一的國家。因此，中國不宜實行聯(lián)邦制。經(jīng)過論證，黨確定新中國在統(tǒng)一的（單一制的）國家內(nèi)實行民族區(qū)域自治制度，而不實行聯(lián)邦制。這一重大決策，是中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義的民族理論解決中國民族問題的一個新的偉大創(chuàng)造。

1949年9月7日，周恩來在向參加一屆全國政協(xié)的代表作《關于人民政協(xié)的幾個問題》的報告時指出：中國是多民族的國家，“我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統(tǒng)一�！薄敖裉斓蹏�主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下……我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦。”“我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力�！边@個問題，經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議討論達成一致，在《共同綱領》中明確規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等”�！案魃贁�(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機關�！庇纱�，在統(tǒng)一的國家內(nèi)實行民族區(qū)域自治，作為中華人民共和國的一項基本政治制度確定下來。這對于中國在任何復雜的國內(nèi)國際環(huán)境下，都始終保持國家的統(tǒng)一和國內(nèi)各民族的團結(jié)，同時賦予各少數(shù)民族充分的自治權(quán)利，保持國家的長治久安，具有極其深遠的意義。

總括地說，中華人民共和國的國體是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政，它的政體是實行民主集中制的人民代表大會制度，它的政黨制度是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，它的國家結(jié)構(gòu)形式是統(tǒng)一的多民族國家和在單一制國家中的民族區(qū)域自治制度。這些制度完整、系統(tǒng)地構(gòu)成了中華人民共和國的基本政治制度。

關于新民主主義的經(jīng)濟構(gòu)成和經(jīng)濟制度，毛澤東已在《新民主主義論》、《論聯(lián)合政府》等著作中從原則上作了闡明。鑒于官僚資本即國家壟斷資本是在國民黨統(tǒng)治中國的20年間加速發(fā)展起來的，而在抗日戰(zhàn)爭時期和日本投降以后達到最高峰，毛澤東在1947年12月召開的中央會議的報告中，明確將沒收官僚資本歸新民主主義的國家所有，作為新民主主義革命的三大經(jīng)濟綱領之一。他闡述了新中國的經(jīng)濟構(gòu)成，第一是通過沒收官僚資本建立的國營經(jīng)濟，這是領導成分；第二是由個體逐步地向著集體方向發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟；第三是獨立小工商業(yè)者的經(jīng)濟和私人資本主義經(jīng)濟。在1948年9月中央政治局會議上，毛澤東著眼于新中國經(jīng)濟構(gòu)成中的社會主義因素，指出：“在我們社會經(jīng)濟中起決定作用的東西是國營經(jīng)濟、公營經(jīng)濟，這個國家是無產(chǎn)階級領導的，所以這些經(jīng)濟都是社會主義性質(zhì)的。農(nóng)村個體經(jīng)濟加上城市私人經(jīng)濟在數(shù)量上是大的，但是不起決定作用。我們國營經(jīng)濟、公營經(jīng)濟，在數(shù)量上較小，但它是起決定作用的�！薄吧鐣�主義性質(zhì)這種話應該講，但整個國民經(jīng)濟還是新民主主義經(jīng)濟，即社會主義經(jīng)濟領導之下的經(jīng)濟體系�！�

到1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會的報告中進一步闡明：“國營經(jīng)濟是社會主義性質(zhì)的，合作社經(jīng)濟是半社會主義性質(zhì)的，加上私人資本主義，加上個體經(jīng)濟，加上國家和私人合作的國家資本主義經(jīng)濟，這些就是人民共和國的幾種主要的經(jīng)濟成分，這些就構(gòu)成新民主主義的經(jīng)濟形態(tài)。”而在整個國民經(jīng)濟中，國營經(jīng)濟是領導成分，是起決定作用的。由于“中國的私人資本主義工業(yè)，占了現(xiàn)代性工業(yè)中的第二位，它是一個不可忽視的力量”，因此“在革命勝利以后一個相當長的時期內(nèi)，還需要盡可能地利用城鄉(xiāng)私人資本主義的積極性，以利于國民經(jīng)濟的向前發(fā)展”。同時，要從幾個方面“對于資本主義采取恰如其分的有伸縮性的限制政策”。“如果認為我們現(xiàn)在不要限制資本主義”，或者“認為應當對私人資本限制得太大太死”，都是完全錯誤的。毛澤東突出強調(diào)，中國經(jīng)濟還處在落后狀態(tài)，現(xiàn)代性的工業(yè)在整個國民經(jīng)濟中所占比重很小，這是黨制定經(jīng)濟政策最根本的依據(jù)，“這也是在中國革命的時期內(nèi)和在革命勝利以后一個相當長的時期內(nèi)一切問題的基本出發(fā)點”。

從這個基本點出發(fā)，《共同綱領》在第四章經(jīng)濟政策中規(guī)定：中華人民共和國經(jīng)濟建設的根本方針，是以公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流的政策，達到發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟之目的。國家應在經(jīng)營范圍、原料供給、銷售市場、勞動條件、技術設備、財政政策、金融政策等方面，調(diào)劑國營經(jīng)濟、合作社經(jīng)濟、農(nóng)民和手工業(yè)者的個體經(jīng)濟、私人資本主義經(jīng)濟和國家資本主義經(jīng)濟，使各種社會經(jīng)濟成分在國營經(jīng)濟領導之下，分工合作，各得其所，以促進整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。國營經(jīng)濟為社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟，為人民共和國發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟的主要物質(zhì)基礎和整個社會經(jīng)濟的領導力量。合作社經(jīng)濟為半社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟，為整個人民經(jīng)濟的一個重要組成部分，應鼓勵和扶助廣大勞動人民根據(jù)自愿原則發(fā)展合作事業(yè)。凡有利于國計民生的私營經(jīng)濟事業(yè)，應鼓勵其經(jīng)營的積極性，并扶助其發(fā)展；在必要和可能的條件下，應鼓勵私人資本向國家資本主義方向發(fā)展。上述基本經(jīng)濟方針，對于新中國成立后不斷發(fā)展和壯大社會主義性質(zhì)的國營經(jīng)濟，充分利用資本主義工業(yè)這部分生產(chǎn)力，逐漸擴大現(xiàn)代工業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的比重，為實現(xiàn)向社會主義的轉(zhuǎn)變奠定物質(zhì)技術基礎，具有重大意義。

在確定新中國的國體、政體、國家結(jié)構(gòu)形式及經(jīng)濟構(gòu)成的總框架下，《共同綱領》規(guī)定：中華人民共和國的軍事制度是建立統(tǒng)一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊，受中央人民政府人民革命軍事委員會統(tǒng)率，實行統(tǒng)一的指揮，統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的編制，統(tǒng)一的紀律；中華人民共和國實行新民主主義的，即民族的科學的大眾的文化教育政策；中華人民共和國外交政策的原則為保障本國獨立、自由和領土主權(quán)的完整，擁護國際的持久和平和維護各國人民間的友好合作，反對帝國主義的侵略政策和戰(zhàn)爭政策。

總之，《共同綱領》是在馬克思列寧主義、毛澤東思想指導下，總結(jié)中國人民100多年來，特別是近20多年來反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的革命斗爭經(jīng)驗，從中國政治、經(jīng)濟、社會的實際情況出發(fā)，制定出來的一部新中國的建國綱領。它包含了中國共產(chǎn)黨的全部最低綱領，即在當前階段實現(xiàn)新民主主義革命和建設的任務，同時，又在基本大政方針上同黨將來制定社會主義的綱領相銜接。在討論《共同綱領》草案時，許多代表建議在總綱中明確地把社會主義前途規(guī)定出來。周恩來在說明《共同綱領》的特點時解釋說：新民主主義一定要向社會主義發(fā)展，“這個前途是肯定的，毫無疑問的，但應該經(jīng)過解釋、宣傳特別是實踐來證明給全國人民看。只有全國人民在自己的實踐中認識到這是唯一的最好的前途，才會真正承認它，并愿意全心全意為它而奮斗。所以現(xiàn)在暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它。而且這個綱領中經(jīng)濟的部分里面，已經(jīng)規(guī)定要在實際上保證向這個前途走去�！睍�議代表一致同意這個意見。

《共同綱領》既經(jīng)代表全中國人民意志的政治協(xié)商會議全體會議一致通過，便名副其實地成為新中國的建國綱領和建設藍圖。凡屬于當前階段應該做的和能夠做的，這個綱領都一一明示出來。而屬于將來應該做、現(xiàn)階段事實上還不能夠做的，這個綱領就暫時保留不說，并不具體描繪未來社會的遠景。所以，這是一部真正立足于中國實際、切合人民需要的行動綱領，是具有臨時憲法性質(zhì)的人民大憲章。在整個新民主主義建設時期，《共同綱領》成為規(guī)范和衡量全國一切黨派、團體、個人的行為活動的共同準則。基于這一點，劉少奇代表中共在一屆政協(xié)全體會議上鄭重宣布：中國共產(chǎn)黨完全遵守《共同綱領》的一切規(guī)定，并號召全國人民為徹底實現(xiàn)這一綱領而奮斗。

中華人民共和國的成立，標志著中國近代以來無數(shù)仁人志士為之奮斗的民族獨立、人民解放的基本歷史任務的勝利完成，并由此開始了為實現(xiàn)國家繁榮富強、人民共同富裕的基本任務而奮斗的新征程，具有重大而深遠的意義。

中華人民共和國的成立，從根本上結(jié)束了100多年來中華民族遭受帝國主義侵略壓迫的歷史，使中國改變了半殖民地的性質(zhì)，成為真正具有獨立主權(quán)的國家。中國人民偉大的民族精神得到極大的振奮，中華民族從此以嶄新的姿態(tài)自立于世界民族之林。

中華人民共和國的成立，建立起工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國家政權(quán)。這是中國歷史上從未有過的人民當家作主的新型政權(quán)。它根本上結(jié)束了極少數(shù)剝削者統(tǒng)治廣大勞動人民的歷史，勞動人民真正成了新國家新社會的主人。這是中國人民社會政治地位的根本變化。

中華人民共和國的成立，根本改變了舊中國四分五裂的局面，迅速實現(xiàn)和鞏固了全國范圍（除臺灣等島嶼以外）的國家統(tǒng)一，實現(xiàn)和鞏固了全國各族人民的大團結(jié)，實現(xiàn)和鞏固了全國工人、農(nóng)民、知識分子和其他各階層人民的大團結(jié)，為建設一個獨立、統(tǒng)一、民主、富強的新中國注入了強大的民族凝聚力。

中華人民共和國的成立，是中國由近代衰落走向強盛的歷史轉(zhuǎn)折點，它為中國在共產(chǎn)黨的領導下，朝著社會主義方向和國家現(xiàn)代化目標邁進創(chuàng)造了前提。隨著社會生產(chǎn)力獲得前所未有的解放和發(fā)展，中國不僅贏得了政治上的民族獨立，并將逐步地實現(xiàn)經(jīng)濟上的獨立，為在中國建設社會主義現(xiàn)代化奠定必要的物質(zhì)基礎。

中華人民共和國的成立具有世界意義，它在約占世界人口1/4、領土面積位于世界第三的中國，建立起人民民主制度，并將逐步建立社會主義制度，這就大大加強了世界和平民主和社會主義陣營的力量，改變了第二次世界大戰(zhàn)后國際冷戰(zhàn)格局中的力量對比，從而對世界產(chǎn)生了廣泛、深遠的影響，對人類和平、民主、正義、進步事業(yè)作出了歷史性貢獻。

中華人民共和國的成立，標志著中國共產(chǎn)黨的地位也發(fā)生了根本性的變化，開始從領導人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，變?yōu)轭I導人民掌握全國政權(quán)、進行社會主義革命和建設，并長期執(zhí)政的黨。

中共中央黨史研究室：《中國共產(chǎn)黨歷史（第二卷）》（1949-1978），中共黨史出版社2011年1月版。