黨和國家領(lǐng)導制度的調(diào)整

為了適應(yīng)領(lǐng)導大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)和社會主義改造的新形勢、新要求，在準備和召開一屆全國人大一次會議期間，黨中央經(jīng)過慎重研究，對黨和國家的領(lǐng)導制度進行了若干調(diào)整。

首先是調(diào)整黨政領(lǐng)導的組織層次。1954年4月，中共中央政治局擴大會議決定撤銷大區(qū)一級黨政機構(gòu)。6月，中央人民政府下達決定，撤銷了東北、華東、中南、西北、西南五個大區(qū)行政委員會。這項調(diào)整，結(jié)束了新中國成立初期由大區(qū)一級行政機構(gòu)代表中央領(lǐng)導和監(jiān)督地方政府的過渡狀態(tài)。在進行有計劃經(jīng)濟建設(shè)的新條件下，使中央直接領(lǐng)導省市，直接了解省市的情況，有利于提高工作效率，克服官僚主義，同時由此可以抽調(diào)出大批負責干部以加強中央的工作，以及滿足各經(jīng)濟部門、廠礦企業(yè)對管理干部的迫切需要。大區(qū)行政機構(gòu)的撤銷，還有利于加強省、市一級的領(lǐng)導能力和工作責任，提高地方政府的行政管理水平。與此同時，中共中央的派出機構(gòu)，即東北、華北、華東、中南、西南、西北六個中央局即行撤銷。隨之撤銷的還有山東分局、華南分局、新疆分局和內(nèi)蒙古分局。1954年11月，中共中央政治局根據(jù)需要，決定成立上海局，重點加強對地處華東沿海的上海市及江蘇、浙江兩省工作的領(lǐng)導。

在調(diào)整中央和地方之間組織層次的基礎(chǔ)上，1954年9月，結(jié)合召開全國人民代表大會和醞釀新的國家機構(gòu)組成方案，黨和國家的領(lǐng)導制度又作了進一步調(diào)整。

在黨中央的領(lǐng)導制度方面，為了適應(yīng)過渡時期黨中央日益繁重的工作需要，1954年4月，中央政治局擴大會議任命鄧小平為中央秘書長。9月，中央政治局決定在中央書記處下設(shè)立一個經(jīng)常的秘書長工作會議，負責協(xié)助中央政治局和中央書記處研究和處理有關(guān)方面的日常事務(wù)。為便于處理多方面的日常事務(wù)，根據(jù)中央秘書長會議的建議，1955年初成立中央第一、第二、第三、第四辦公室，作為中央政治局和中央書記處的工作機構(gòu)，分別負責政策性綜合、地方工作、工業(yè)工作、群眾團體工作。第二、第三辦公室還設(shè)若干巡視員，經(jīng)常到各地和各工礦企業(yè)檢查工作，并加強對它們的監(jiān)督。從職能來看，中央秘書長工作會議是過渡到中共八大以后實行的中央書記處會議工作制度的一種形式。

在國家行政體制方面，第一屆全國人大一次會議確立了國務(wù)院即中央人民政府的一級政府體制，從而改變了原來中央人民政府下轄政務(wù)院的兩級政府的過渡狀態(tài)。國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作。地方各級人民政府作為國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，對本級人民代表大會和上級國家行政機關(guān)負責并報告工作；地方各級人民政府所屬各工作部門，受該級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導，并受上級人民政府(直至國務(wù)院)主管部門領(lǐng)導。建立這種垂直領(lǐng)導與雙重領(lǐng)導相結(jié)合的行政領(lǐng)導關(guān)系，總的有利于加強國家行政工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，同時比過去減少了行政層次，提高了行政效率。

根據(jù)憲法和國務(wù)院組織法的規(guī)定，國務(wù)院全體會議由總理、副總理、各部部長、各委員會主任和秘書長組成，實行由總理主持國務(wù)院全體會議和常務(wù)會議的工作制度，負責政府方面的日常領(lǐng)導工作；凡屬國家的日常事務(wù)，均由國務(wù)院會議討論和決定，并下達指示和命令，保證其執(zhí)行。政府工作的主要方針、主要政策和重大事項，須提到黨中央政治局(或書記處)討論和決定。國家主席在認為有必要的時候，有權(quán)召集最高國務(wù)會議，并將該會議對于國家重大事務(wù)的意見提交全國人大及其常委會、國務(wù)院或其他有關(guān)部門討論并作出決定。

在軍事領(lǐng)導制度方面，一屆全國人大一次會議新組建的中央國家機構(gòu)中，不再設(shè)立中央人民政府人民革命軍事委員會，決定設(shè)立國防委員會和國防部。中華人民共和國主席毛澤東任國防委員會主席，彭德懷為國防部部長。1954年9月28日，中央政治局決定在中央政治局和書記處下成立中央軍事委員會，擔負整個軍事工作的領(lǐng)導。這項設(shè)制，體現(xiàn)了自中國人民解放軍建軍以來中國共產(chǎn)黨對人民軍隊實行絕對領(lǐng)導的原則。

在黨的地方領(lǐng)導機構(gòu)方面，鑒于我國正緊張進行著社會主義建設(shè)和社會主義改造，各級黨委特別是省、市委的工作任務(wù)十分繁重，為了使省、市委能集中精力研究和討論重大的政策和工作問題，又能及時地有效地處理日常工作，必須改善省、市委的組織形式和工作方法，中共中央于1955年6月作出《關(guān)于建立省、市委書記處的決定》。中央規(guī)定書記處對委員會和常委會負責，其職責是組織對省、市委決議的執(zhí)行和檢查執(zhí)行情況，在省、市委已決定的方針、政策下處理各種日常工作。書記處的工作情況應(yīng)向常委會和委員會作報告。這是黨適應(yīng)過渡時期的工作任務(wù)，對地方領(lǐng)導機構(gòu)的組織形式、工作制度所作的必要調(diào)整。

在干部管理制度方面，在堅持“黨管干部”的原則下，也進行了重要調(diào)整。大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)開始后，國家工作的分工日益細密，各部門的組織機構(gòu)日益增多，干部隊伍迅速擴大，而且大多數(shù)干部需要在專業(yè)工作中相對穩(wěn)定下來，不再像過去那樣頻繁地調(diào)動。在新的情況下，單靠黨的組織部門來管理包括黨政軍民學、工交商貿(mào)農(nóng)等門類復雜、為數(shù)眾多的干部，這樣的工作方式已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。為此，中共中央于1953年11月發(fā)出《關(guān)于加強干部管理工作的決定》，提出改變現(xiàn)行的干部管理辦法，逐步建立在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下，在中央及各級黨委的組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的制度。

分部管理，就是在中央及各級黨委原有的組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部的基礎(chǔ)上，逐步增設(shè)工交、財貿(mào)、文教、政法等新的工作部門，分門別類地管理計劃工業(yè)、財政貿(mào)易、文化教育、交通運輸、農(nóng)林水利、統(tǒng)一戰(zhàn)線、政治法律、黨派和群眾團體及其他各類干部。軍隊干部仍由軍委有關(guān)部門負責管理。這是采用蘇聯(lián)的辦法，實行黨與政府對口設(shè)部的開端。

分級管理，基本上是仿照蘇聯(lián)建立干部職務(wù)名單表的做法，在中央和地方各級黨委之間建立分工管理各級干部的制度，即所有干部都按職級開列干部職務(wù)名稱表，凡屬擔負全國各個方面重要職務(wù)的干部，均由中央負責管理，其他干部則分別由各級地方黨委分工管理。

建立分部分級管理干部的制度，是中國共產(chǎn)黨根據(jù)大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)開始后新的形勢變化，對革命戰(zhàn)爭時期沿襲下來的干部管理辦法的一次重要改革。目的在于適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，深入全面地考察了解干部的政治品質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，并以此為依據(jù)來選拔干部。經(jīng)過一段時間的準備，1955年10月，中共中央批準了中央組織部1955年8月1日給中央的工作報告，黨的分部分級管理干部的制度在全國正式建立起來。

對國營企業(yè)的領(lǐng)導制度，黨在新中國成立后作過許多探索。先是在工作基礎(chǔ)、干部條件較好的東北地區(qū)實行廠長負責制（即蘇聯(lián)通行的“一長制”）。1953年開始大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)后，中共中央要求在國營企業(yè)中“建立和健全各種責任制度，特別是廠長負責制和生產(chǎn)調(diào)度的責任制”。1954年各地區(qū)陸續(xù)實行廠長負責制，但在實踐中遇到兩方面的問題。一是許多企業(yè)的黨組織不善于把政治工作同經(jīng)濟工作很好地結(jié)合起來，往往包辦代替行政工作，使廠長處于有職無權(quán)的地位。二是對廠長與黨委的職權(quán)范圍缺乏明細的規(guī)定，某些企業(yè)的行政負責人有忽視黨和群眾監(jiān)督的傾向，一些重大問題不經(jīng)管理委員會討論即由個人決定。針對這些問題，中央書記處第三（工業(yè)）辦公室于1955年集中進行了幾個月的調(diào)查研究，在行政領(lǐng)導與黨委職權(quán)的劃分及兩者的關(guān)系方面進行了討論。1956年2月，有關(guān)改進國營企業(yè)領(lǐng)導制度的問題提交中央政治局研究決定，經(jīng)反復研究，認為還是要在黨委領(lǐng)導下實行分工負責。同年9月，黨的八大正式確定國營企業(yè)實行黨委領(lǐng)導下的廠長負責制。

黨和國家領(lǐng)導制度的上述調(diào)整，進一步加強了執(zhí)政黨對政府工作、中央對地方工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，對實現(xiàn)黨和國家在過渡時期的總?cè)蝿?wù)，對順利完成第一個五年計劃的重點建設(shè)和其他各方面的工作任務(wù)，起了重要保證作用。由此，也基本上形成了中國共產(chǎn)黨在國家生活中的一元化領(lǐng)導格局。

關(guān)于在黨的一元化領(lǐng)導制度下，黨中央及各級黨委對政府工作，尤其是對財經(jīng)工作、對工業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導關(guān)系和領(lǐng)導責任，毛澤東在1952年底曾作了如下概括：（一）一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機關(guān)負責同志及黨組的建議予以審查批準；各中央代表機關(guān)及各級黨委則應(yīng)堅決保證黨中央及中央人民政府一切決議、指示和法令的執(zhí)行，并于不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內(nèi)，制定自己的決議或指示，保證中央和上級所給任務(wù)的完成。（二）檢查黨的決議和指示的執(zhí)行情況。上述黨的領(lǐng)導原則在實現(xiàn)過渡時期總路線的各項工作中得到貫徹實行，并隨著后來黨和國家領(lǐng)導制度的調(diào)整進一步加強，由此形成了我國黨政關(guān)系的基本格局。

中共中央黨史研究室著：《中國共產(chǎn)黨歷史》（第二卷）(1949-1978)，中共黨史出版社2011年1月版