新中國(guó)成立后黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線方式的歷史演進(jìn)

【項(xiàng)目論壇】

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨在統(tǒng)一戰(zhàn)線中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是統(tǒng)一戰(zhàn)線最根本的問(wèn)題。黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)方式隨著國(guó)情、社情的變化而變化，新中國(guó)成立后，黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)方式大致經(jīng)歷了法律保障、政策統(tǒng)領(lǐng)、制度彰顯和法治主導(dǎo)四個(gè)特色比較鮮明的階段。

第一階段（1949年9月—1954年8月）：以法律保障為主要特點(diǎn)。法制主導(dǎo)型是指黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線的主張以立法方式表現(xiàn)，通過(guò)法律推進(jìn)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。1949年制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）規(guī)定：由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛(ài)國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式……在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。此次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》以法律的方式規(guī)定：中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為全中國(guó)人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，旨在經(jīng)過(guò)各民主黨派及人民團(tuán)體的團(tuán)結(jié)，去團(tuán)結(jié)全中國(guó)各民主階級(jí)、各民族，共同努力……以建立及鞏固由工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的獨(dú)立、民主、和平、統(tǒng)一及富強(qiáng)的中華人民共和國(guó)。此后還頒布了一系列有關(guān)統(tǒng)戰(zhàn)工作的法律條款。

值得指出的是，盡管這個(gè)時(shí)期立法制度并未形成，除了《共同綱領(lǐng)》規(guī)定政協(xié)代行人大的職權(quán)，《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》規(guī)定中央人民政府委員會(huì)有制定并解釋國(guó)家的法律、頒布法令的權(quán)力外，哪些機(jī)構(gòu)享有立法權(quán)、立法權(quán)限有多大并沒(méi)有明確的規(guī)定，但是以上條例、通則、辦法等或者有政協(xié)組織法的授權(quán)，或者由政務(wù)院制定，而且采用法律形式，內(nèi)容具有法的效力，因此，都可以被視為法律�？梢�(jiàn)，這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)戰(zhàn)工作主要是通過(guò)法律來(lái)推進(jìn)和保障。當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人十分重視依靠法律來(lái)推進(jìn)工作。

第二階段（1954年9月—1989年12月）：以政策統(tǒng)領(lǐng)為主要特點(diǎn)。政策是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。靈活多變、及時(shí)調(diào)整是政策的最大特點(diǎn)。

法律保障轉(zhuǎn)入政策主導(dǎo)，最主要的原因是1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定了憲法，人民政協(xié)不再代行人大的職權(quán)。誠(chéng)如憲法序言中所說(shuō)：“在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)過(guò)程中，已經(jīng)結(jié)成由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛(ài)國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的愛(ài)國(guó)者的廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線”。憲法序言同時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用”。

針對(duì)不同的背景、不同的任務(wù)、不同的對(duì)象，黨制定了不同的統(tǒng)戰(zhàn)政策。譬如，1956年1月，關(guān)于知識(shí)分子問(wèn)題會(huì)議確立了正確對(duì)待知識(shí)分子問(wèn)題的政策；在《論十大關(guān)系》一文中，提出了共產(chǎn)黨與民主黨派“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針；在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》一文中，提出了對(duì)工商業(yè)者、知識(shí)分子、民主黨派、少數(shù)民族的政策。1978年11月的《中共中央組織部關(guān)于落實(shí)黨的知識(shí)分子政策的幾點(diǎn)意見(jiàn)》將原有的對(duì)知識(shí)分子“團(tuán)結(jié)、教育、改造”的政策調(diào)整為充分信任，放手使用，等等。

此期國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或中央文件在提到統(tǒng)一戰(zhàn)線時(shí)，大多采用“政策”。例如，1979年中共中央批轉(zhuǎn)的全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議文件《新的歷史時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針任務(wù)》中專門談到了“新時(shí)期統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本政策”。1982年胡耀邦同志在全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的講話中，講到統(tǒng)戰(zhàn)工作應(yīng)該抓好的幾件事中，就有“狠抓各種政策的落實(shí)，包括對(duì)民主黨派的政策，對(duì)知識(shí)分子的政策，對(duì)起義人員的政策，對(duì)原工商業(yè)者的政策以及對(duì)歸國(guó)僑胞的政策，等等�！碑�(dāng)然，這個(gè)時(shí)期還留有“法制型”的痕跡。如1957年1月出臺(tái)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)地方工作委員會(huì)暫行組織簡(jiǎn)則》，此外也有制度的萌芽。

第三階段（1988年5月—2014年10月）：以制度彰顯為主要特點(diǎn)。由政策統(tǒng)領(lǐng)轉(zhuǎn)入制度主導(dǎo)主要是因?yàn)辄h的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家治理由主要依靠政策向開(kāi)始重視法制轉(zhuǎn)變。

其一，這個(gè)時(shí)期，進(jìn)行了大量的建章立制工作，統(tǒng)戰(zhàn)制度體系基本搭建完成。從1988年到2005年，完成了政協(xié)全部機(jī)構(gòu)（全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)、專門委員會(huì)、秘書長(zhǎng)、主席會(huì)議）的規(guī)則。政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督是政協(xié)的三大職能，為確保這些職能的履行，出臺(tái)了一系列制度，確認(rèn)了政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的目的、主要內(nèi)容、主要形式，并規(guī)定了保障性的要求。

其二，從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話以及中央重要文獻(xiàn)看，統(tǒng)戰(zhàn)的制度建設(shè)已經(jīng)提到了議事日程。這個(gè)時(shí)期“制度”出現(xiàn)的頻率較高。譬如，江澤民同志就曾指出：按規(guī)定應(yīng)當(dāng)交政協(xié)協(xié)商的問(wèn)題，一定要在決策之前交政協(xié)協(xié)商，并在協(xié)商中認(rèn)真聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。

其三，在政協(xié)的規(guī)范性文件中多次出現(xiàn)了“制度化”的提法。如，1989年1月的《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》、1995年1月的《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》、2005年2月的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》、2006年2月的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》都能看到加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線“制度化”建設(shè)的提法。

第四階段（2014年10月至今）：以法治主導(dǎo)為主要特點(diǎn)。法治主導(dǎo)型是指共產(chǎn)黨對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線的領(lǐng)導(dǎo)主要依靠“法治”推進(jìn)。這個(gè)階段始于2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》通過(guò)，標(biāo)志性事件則是2015年中共中央政治局審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》。這是第一個(gè)關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的黨內(nèi)法規(guī)，也是我國(guó)第一個(gè)將“統(tǒng)一戰(zhàn)線”與“法”連接起來(lái)的規(guī)范性文件。當(dāng)然，法治主導(dǎo)型還只是剛剛開(kāi)始，還有很多的工作要做。

建立黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作的法治化長(zhǎng)效機(jī)制，需要做好以下幾項(xiàng)工作：一是要思想上認(rèn)同統(tǒng)一戰(zhàn)線法治主導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，并且出臺(tái)了專門的黨內(nèi)法規(guī)，這意味著，執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)統(tǒng)戰(zhàn)的依法而治會(huì)增強(qiáng)執(zhí)政的合法性，進(jìn)而提升執(zhí)政能力。二是要制定科學(xué)的統(tǒng)一戰(zhàn)線法律。與第一階段的法制主導(dǎo)型相同的是，法治主導(dǎo)也要有相關(guān)的立法，不同的是更強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性，要完備法律體系，進(jìn)一步明確、具體法律規(guī)范，突出針對(duì)性、可執(zhí)行。三是要讓“依法”開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作成為主要方式。努力實(shí)現(xiàn)依法領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)戰(zhàn)工作，依法開(kāi)展統(tǒng)戰(zhàn)工作。

（作者為國(guó)家社科基金項(xiàng)目“立法協(xié)商研究”負(fù)責(zé)人，湖南師范大學(xué)教授）