科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
李程驊
城鎮(zhèn)化與國(guó)家的工業(yè)化相伴隨，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果。2011年，我國(guó)城市化率已超越50%，人均GDP超過(guò)5000美元。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的這個(gè)階段是城市化的加速發(fā)展期�！笆濉睍r(shí)期，我們要在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，把城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐，著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
一
當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，加快推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須直面城鄉(xiāng)之間存在的制度性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這樣，才能理清發(fā)展思路，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，釋放出城鎮(zhèn)化的巨大增長(zhǎng)動(dòng)力。
首先，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等長(zhǎng)期因素制約，我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素向城市單向流動(dòng)和聚集，在“減少農(nóng)民”的同時(shí)也邊緣化了農(nóng)村、弱化了農(nóng)業(yè)。無(wú)論從城市產(chǎn)業(yè)的合理布局來(lái)看，還是從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)來(lái)看，這種狀況是不可持續(xù)的。因此，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，讓各種生產(chǎn)要素在“下鄉(xiāng)”和“進(jìn)城”的過(guò)程中得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的對(duì)接和互融。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，追求的應(yīng)當(dāng)是城市、郊區(qū)、郊縣及至周邊農(nóng)村的資源利用價(jià)值的最大化。以往一些城市缺乏戰(zhàn)略眼光，在大部分時(shí)段內(nèi)被動(dòng)地進(jìn)行城市產(chǎn)業(yè)的單向拓展，造成產(chǎn)業(yè)布局上的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。還有的地區(qū)為提高城鎮(zhèn)化率，不顧自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，主要依靠行政手段推行“戶口城鎮(zhèn)化”。這種做法雖然在地理上擴(kuò)展了城市范圍，增加了城市人口，但由于城市經(jīng)濟(jì)總量偏小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低、公共配套設(shè)施缺位，其結(jié)果是失地農(nóng)民變身失業(yè)人員，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距加大，反而影響城鄉(xiāng)要素資源的合理配置。
其次，多年來(lái)在行政管理上形成的以GDP為主體的政績(jī)考核辦法，使我國(guó)難以在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)商品市場(chǎng)和勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)的一體化，導(dǎo)致絕大多數(shù)地方城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割。在理論上，資源要素按市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的前提。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，在層層經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核壓力下，即使是同一個(gè)城市，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上更多考慮的是局部利益、眼前利益，而非全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這必然導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化，很難形成科學(xué)合理的空間布局和比較完備的產(chǎn)業(yè)鏈，不僅影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，還帶來(lái)了資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問(wèn)題。例如，由于行政管理部門(mén)之間缺乏協(xié)同性，加上GDP的考核壓力，不少地方簡(jiǎn)單地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)或城市功能提升，結(jié)果卻造成了企業(yè)短時(shí)間內(nèi)的二次、三次搬遷，甚至連近10年規(guī)劃建設(shè)的新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，也因與不斷擴(kuò)大的城市空間規(guī)劃相矛盾，不得不加入“退二進(jìn)三”、“騰籠換鳥(niǎo)”的潮流中，其發(fā)展的代價(jià)是巨大的。
再次，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，重城市規(guī)劃、輕鄉(xiāng)村規(guī)劃成為普遍現(xiàn)象，尤其是在產(chǎn)業(yè)布局上重點(diǎn)突出形象工程、面子工程，也影響著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的對(duì)接和融合。在我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中，行政主導(dǎo)特征顯著。依靠行政主導(dǎo)，可以加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但一味地依賴行政主導(dǎo)，忽視市場(chǎng)機(jī)制的作用，也容易導(dǎo)致地方領(lǐng)導(dǎo)片面追求表面政績(jī)，助長(zhǎng)粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使本來(lái)應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導(dǎo)下的“土地城鎮(zhèn)化”。我國(guó)是人口大國(guó)，人均資源占有率很低，無(wú)論是城市用地還是農(nóng)村用地都非常寶貴，因而緊湊型的集約化增長(zhǎng)方式才是我國(guó)城鎮(zhèn)化道路的價(jià)值取向。只有在科學(xué)的規(guī)劃理念引導(dǎo)下，加快建立起城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的體制機(jī)制，才能在扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展局面的同時(shí)，從根本上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，踐諾善待城市和鄉(xiāng)村每一寸土地的“空間責(zé)任”。
二
從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，加快推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，不僅要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面實(shí)現(xiàn)突破，更要高度重視推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，徹底打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，從整體上優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。
世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，城市和鄉(xiāng)村在工業(yè)化帶動(dòng)下，只有融合為一個(gè)整體，各種資源才能得到更加高效的開(kāi)發(fā)和利用。從這個(gè)意義上看，我國(guó)以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，有助于在中心城市、新城區(qū)、近郊區(qū)、都市發(fā)展區(qū)以及遠(yuǎn)郊區(qū)等不同層級(jí)之間形成“坡度”，填平長(zhǎng)期以來(lái)由二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)鴻溝，促進(jìn)城市和農(nóng)村的均衡發(fā)展。
實(shí)際上，以產(chǎn)業(yè)融合來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，體現(xiàn)了我國(guó)在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。即把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃和建設(shè)，以工業(yè)化推進(jìn)城鄉(xiāng)資源和產(chǎn)業(yè)的合理聚集，不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，同時(shí)注重區(qū)域協(xié)調(diào)和社會(huì)公平，確保城鄉(xiāng)居民擁有公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路比較，我國(guó)實(shí)施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與新型工業(yè)化相適應(yīng)，在城市圈層之間通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)集聚和合理分工，徹底打破了局部地域的城鄉(xiāng)界限，從而促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和區(qū)域發(fā)展價(jià)值的最大化。因此，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，其本質(zhì)內(nèi)涵就是決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來(lái)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而是要通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。
具體到一個(gè)區(qū)域和城市，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理的空間布局，聚合成具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)鏈，才能促進(jìn)城市要素資源集聚，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差。從當(dāng)前各地實(shí)踐看，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)一體化下的整體產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整和優(yōu)化。可以預(yù)見(jiàn)，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，隨著各地產(chǎn)業(yè)空間布局的不斷調(diào)整和優(yōu)化，不僅能減輕經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還可以通過(guò)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提高經(jīng)濟(jì)收益，加快培育區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多重效應(yīng)。這是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/font>
三
近年來(lái)，我國(guó)城市產(chǎn)業(yè)在空間布局上正在由集聚轉(zhuǎn)向擴(kuò)散，多數(shù)大中城市具備了輻射帶動(dòng)周邊大區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，這使得郊區(qū)、郊縣的土地和生態(tài)價(jià)值突顯，城區(qū)、郊區(qū)、農(nóng)村的區(qū)位價(jià)值落差日漸縮小。我們要在準(zhǔn)確把握市場(chǎng)與政府關(guān)系的基礎(chǔ)上，牢固樹(shù)立中國(guó)特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略理念，切實(shí)建立起城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的體制機(jī)制，走出一條符合科學(xué)發(fā)展觀要求的城鄉(xiāng)一體化道路。
一是準(zhǔn)確把握我國(guó)城鎮(zhèn)化的階段性特點(diǎn)，著力突破城鄉(xiāng)之間存在的戶籍等制度性界限，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源優(yōu)化配置。回顧我國(guó)30多年來(lái)的城鎮(zhèn)化道路，城市的空間擴(kuò)展是單向的、粗放的，對(duì)農(nóng)村實(shí)施的是“侵入”式的“空間并構(gòu)”。實(shí)踐證明，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，可以通過(guò)有效的產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移，依據(jù)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工和載體建設(shè)，走“分散式集中”的路子，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的合理布局。當(dāng)今世界，以現(xiàn)代交通體系和信息網(wǎng)絡(luò)為依托的新產(chǎn)業(yè)體系，可以超越城市本位在大區(qū)域、都市區(qū)或城市群的空間中進(jìn)行要素整合與資源配置，各類產(chǎn)業(yè)沿著產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈就可以互相延展和深化。由此，在產(chǎn)業(yè)空間布局上，大城市要敢于打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展先城區(qū)次郊區(qū)再郊縣的老路子，以加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局為目標(biāo)，根據(jù)生態(tài)承載能力來(lái)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，提高城鄉(xiāng)要素資源的利用效率。同時(shí)，要敢于突破城市本位觀念，在一個(gè)較大的區(qū)域空間里，按照不同的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)特征，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源的低成本集聚與整合，并借助文化認(rèn)同等地緣優(yōu)勢(shì)，合理布局特色產(chǎn)業(yè)，走差異化競(jìng)爭(zhēng)之路。
二是積極創(chuàng)新農(nóng)村用地制度和市鎮(zhèn)建設(shè)體制，充分釋放農(nóng)村土地資源的空間價(jià)值，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的新動(dòng)力。現(xiàn)階段，我國(guó)已進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和發(fā)展的新階段。從產(chǎn)業(yè)空間布局來(lái)說(shuō)，在一個(gè)城市范圍內(nèi)，以統(tǒng)一的土地規(guī)劃利用為基礎(chǔ)，合理劃分工業(yè)園區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生活區(qū)、商貿(mào)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等功能區(qū)，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上互相銜接，有利于在集約利用土地的基礎(chǔ)上優(yōu)化環(huán)境，提升區(qū)域的總體競(jìng)爭(zhēng)力。但由于我國(guó)城市與農(nóng)村在土地制度上的差別，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地后，往往和失地農(nóng)民的就業(yè)、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展難以形成有機(jī)聯(lián)系。究其原因，主要在于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互脫節(jié)。而推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，一方面可以通過(guò)農(nóng)村土地整理為城鎮(zhèn)建設(shè)提供用地保障，滿足現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)移需要；另一方面可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的作用，使農(nóng)村的種植養(yǎng)殖基地就地升級(jí)為產(chǎn)業(yè)加工區(qū)，打造特色地方農(nóng)產(chǎn)品品牌，形成連接城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，各地應(yīng)以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化為目標(biāo)，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的持續(xù)重組和合理布局，盡快改變過(guò)去農(nóng)村—農(nóng)業(yè)、城市—工業(yè)的單向產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。
三是加快完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式結(jié)合起來(lái)，同步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化。在30多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)基礎(chǔ)上，我國(guó)目前所面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)問(wèn)題。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，直接表現(xiàn)為各類產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)空間上的合理布局，會(huì)使相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)生轉(zhuǎn)移。進(jìn)入新世紀(jì)，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，盡管加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為人們的共識(shí)，但現(xiàn)行以GDP為主要內(nèi)容的政績(jī)考核體系，使其知易行難。我們更應(yīng)看到，由這次國(guó)際金融危機(jī)引發(fā)的我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變動(dòng)已經(jīng)基本企穩(wěn)，從企穩(wěn)到繁榮這個(gè)比較長(zhǎng)的“后危機(jī)”時(shí)期，正是我國(guó)從戰(zhàn)略上加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成本最低的機(jī)遇期，同時(shí)也是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最佳時(shí)機(jī)。因此，我們要盡快制訂與科學(xué)發(fā)展觀對(duì)接的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核體系，把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整落實(shí)到具體的步驟與工作程序上，加大在大區(qū)域或大城市范圍內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，充分發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)布局上的引領(lǐng)作用，加快形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。
�。ㄗ髡撸耗暇┦猩鐣�(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）
（來(lái)源：《求是》2012年第14期）