人民政協(xié)制度與國外政治制度比較研究

習(xí)近平總書記指出，“社會主義協(xié)商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”[1]，人民政協(xié)要充分發(fā)揮作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用。那么，在全球政治制度模式視野下，中國的協(xié)商民主和人民政協(xié)，究竟處于一個什么樣的坐標(biāo)?與世界上其他類似政治制度相比，中國的協(xié)商民主和人民政協(xié)制度有什么樣的比較優(yōu)勢和獨(dú)特價值?

一、世界上類似的政治協(xié)商制度安排

政治協(xié)商作為一種被廣泛運(yùn)用的民主基本形式，無論是在社會主義政治制度、資本主義政治制度中還是在發(fā)展中國家政治制度中均有不同程度、不同形式、不同側(cè)重的體現(xiàn)。多樣化的政治協(xié)商中，有的制度化程度較高，也有的停留在非制度化的協(xié)商過程層面。總體上，世界政治協(xié)商制度包括如下類型：

（一）社會主義國家的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。社會主義國家的民主協(xié)商與共產(chǎn)黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和群眾路線緊密相關(guān)。東歐前社會主義國家普遍建立了由執(zhí)政的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的包含各人民團(tuán)體、各民族、各宗教的聯(lián)合陣線，如匈牙利愛國人民陣線、保加利亞祖國陣線、民主德國全國陣線、波蘭人民統(tǒng)一陣線等。越南的祖國陣線、老撾的建國陣線也是具有類似功能的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這些國家統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的反法西斯斗爭或民族革命戰(zhàn)爭緊密相關(guān)，在確立社會主義制度后，統(tǒng)一戰(zhàn)線依然延續(xù)，成為執(zhí)政的共產(chǎn)黨對各方面群眾開展民主協(xié)商的重要途徑。統(tǒng)一戰(zhàn)線組織更是執(zhí)政黨聯(lián)系群眾的重要平臺。

（二）兩院制議會中上議院的協(xié)商性質(zhì)。世界各國的議會體制從結(jié)構(gòu)上包括一院制和兩院制。西方發(fā)達(dá)國家、實(shí)行聯(lián)邦制的國家采用兩院制的居多。兩院制議會中，下議院議員由選舉產(chǎn)生，擁有較完整的立法權(quán)，而對于上議院的職權(quán)、作用和議員產(chǎn)生方式，有關(guān)國家則不盡相同。比較普遍的是美國式參議院，代表聯(lián)邦主體，主要職權(quán)與眾議院相同，享有法定的立法權(quán)，只不過特殊權(quán)力各有側(cè)重。另外是英國式上議院，即貴族院，議員世襲或由任命產(chǎn)生，法律地位低于下議院，尤其是立法方面權(quán)力較小;印度式聯(lián)邦院，部分按功能界別構(gòu)成的專家議員由總統(tǒng)指定，其他由邦議會間接選舉產(chǎn)生，權(quán)力小于人民院。由于上院有一定的立法權(quán)或立法監(jiān)督權(quán)，客觀上促使下院要與上院開展協(xié)商，因而在法律制定過程中，兩院既有制衡，又有協(xié)商合作，形成了立法協(xié)商關(guān)系。具體表現(xiàn)形式，如設(shè)立兩院聯(lián)合委員會，協(xié)調(diào)法案制定和通過;下議院在立法時與上議院協(xié)商，避免上議院行使擱延權(quán)或否決權(quán)等。這種立法協(xié)商實(shí)質(zhì)上仍從屬于投票制的民主決定，屬于前置或輔助程序。

（三）王權(quán)國家協(xié)商會議的咨詢協(xié)商。在中東一些長期實(shí)行王權(quán)專制制度的阿拉伯國家，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化和政府決策的需要，建立了附屬于國王絕對權(quán)力的咨詢協(xié)商機(jī)構(gòu)。1972年以來，卡塔爾、阿聯(lián)酋、阿曼、沙特等國相繼建立了“協(xié)商會議”。典型的如沙特“協(xié)商會議”成立于1993年，由主席和150名委員組成，均由國王任命，作為國家政治咨詢機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是審議經(jīng)濟(jì)社會規(guī)劃、國際協(xié)定和條約、政府機(jī)構(gòu)報告等，并提出相關(guān)意見。[2]協(xié)商會議成員多為專業(yè)精英，有濃厚的專家治國色彩。這些國家的協(xié)商會議與西方議會有本質(zhì)區(qū)別，不享有法定的立法權(quán)，而是依附于王權(quán)。但是在王權(quán)支持下，汲取了立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的部分特征，也有利于各界精英向政府輸入意見表達(dá)。此外，一些強(qiáng)勢總統(tǒng)執(zhí)政的國家，有的也設(shè)立了有別于議會、專為總統(tǒng)提供咨詢的協(xié)商性機(jī)構(gòu)。例如，俄羅斯的公眾院、哈薩克斯坦的人民大會等。

（四）歐洲國家的法團(tuán)協(xié)商。部分歐洲國家在經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)治理中實(shí)行合作主義方式，面對高度社團(tuán)化的社會，依托行業(yè)協(xié)會、職業(yè)協(xié)會等組織化的利益集團(tuán)，在公共政策制定和社會利益協(xié)調(diào)方面進(jìn)行協(xié)商。其中以德國最為典型，全德正式注冊登記的利益集團(tuán)約20萬個。[3]由于政黨組織的衰落，很多選民紛紛繞過政黨，通過利益集團(tuán)與政府打交道。作為“政黨的補(bǔ)充”，除了基本的利益表達(dá)功能外，這些利益集團(tuán)更多地是扮演事務(wù)協(xié)商、利益協(xié)調(diào)的職能。這種協(xié)商不僅存在于政府與公眾之間，也存在于勞方和資方、行業(yè)之間、企業(yè)之間。利益集團(tuán)與政府之間形成了法定化的聯(lián)系、協(xié)商、聽證渠道，其代表人士被安排進(jìn)入聯(lián)邦政府的各類委員會。此外，歐洲各國還普遍建立了經(jīng)濟(jì)社會理事會或類似組織，由在經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域有代表性的有組織的市民社會團(tuán)體組成，作為政府的咨詢性機(jī)構(gòu)。

（五）國外的協(xié)商民主形式。與民主協(xié)商制度密切相關(guān)的是協(xié)商民主理念。西式協(xié)商民主（Deliberative Democracy）的理念起源于西方國家，并有一定的影響。不過總體而言，國外的協(xié)商民主仍更多地停留在理論探討和觀念形態(tài)上，較少在國家層面形成制度化的機(jī)制和程序。協(xié)商民主實(shí)踐多以以下形式出現(xiàn)，如協(xié)商民意調(diào)查、公民陪審團(tuán)、參與式預(yù)算、特設(shè)論壇、市鎮(zhèn)會議、社區(qū)聽證會等。隨著協(xié)商民主的深入發(fā)展，一些西方國家的議會和重要政黨也開始設(shè)立吸納公眾參與的協(xié)商機(jī)制，如丹麥議會連接專家與公眾的“共識會議”，英國工黨的全國政策論壇等。總體而言，國外的協(xié)商民主實(shí)踐仍屬于局部的、試驗(yàn)性、淺層次和非制度化的，被視為是根深蒂固的選舉民主的補(bǔ)充。

二、人民政協(xié)制度的比較優(yōu)勢

通過以上不太完全的列舉，我們發(fā)現(xiàn)：第一，政治協(xié)商是普遍存在的。從中東王權(quán)國家到歐美西式民主國家，政治協(xié)商都可以以不同的形式存在著，同樣，一定程度的政治協(xié)商也存在于歷史上的皇權(quán)專制政治體制中。第二，政治協(xié)商是一種民主形式。當(dāng)前世界各類政治協(xié)商制度中大多包含了一定的民主協(xié)商因素，可以說政治協(xié)商的本質(zhì)就是民主協(xié)商。在歐美國家，政治協(xié)商是對選舉民主和投票民主的一種補(bǔ)充，在王權(quán)國家和總統(tǒng)獨(dú)裁國家，政治協(xié)商是對絕對權(quán)力的一種緩沖。第三，作為中國社會主義民主的兩種重要形式之一的社會主義協(xié)商民主和協(xié)商民主的重要渠道與專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)具有明顯的比較優(yōu)勢。

（一）參與政權(quán)建構(gòu)的歷史優(yōu)勢。從產(chǎn)生過程來看，制度化的西方協(xié)商民主是后來興起的，嵌入選舉民主體制以彌補(bǔ)其不足。與此不同，中國人民政協(xié)制度的形成早于作為國家根�姳局贫鹊娜嗣翊�表大會制度，并在人民政權(quán)的構(gòu)建中發(fā)揮了重要作用。1949年9月，中國共產(chǎn)黨召集各民主黨派、各界賢達(dá)人士召開的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立。在1954年第一屆全國人大召開之前，全國政協(xié)作為與政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)，協(xié)商國是，積極參與推動社會改革，支持抗美援朝和保衛(wèi)世界和平，為新中國的建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。人民代表大會制度確立后，人民政協(xié)作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，被保留下來，繼續(xù)在國家政治生活和社會生活中發(fā)揮重要作用。人民政協(xié)與人民代表大會合稱“兩會”，是當(dāng)代中國社會主義民主政治在國家民主層面的體現(xiàn)。因而中國人民政協(xié)制度擁有了西方協(xié)商民主制度無法比擬的歷史地位。

（二）執(zhí)政黨堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢。協(xié)商民主在西方的發(fā)展更多地體現(xiàn)了社會自發(fā)性，協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商機(jī)制雖也容納了較多的社會團(tuán)體，但缺乏堅強(qiáng)有效的領(lǐng)導(dǎo)核心，因而協(xié)商的過程復(fù)雜、緩慢、分散，達(dá)成共識的政治成本高昂。中國的人民政協(xié)制度堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在各級政協(xié)組織中設(shè)立黨組和分黨組，政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人也是同級黨的委員會的重要成員。全國政協(xié)黨組向黨的中央政治局常委會匯報工作。中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和堅定支持，是人民政協(xié)開展政治協(xié)商的政治基礎(chǔ)，有利于人民政協(xié)形成共識，體現(xiàn)了協(xié)商民主在中國發(fā)展的政治自覺性，是協(xié)商民主發(fā)展的最大推動力。

（三）承載中國特色政黨制度的合作優(yōu)勢。國外的協(xié)商機(jī)構(gòu)和協(xié)商制度，有的排斥了政黨的參與，如西方的社會參與協(xié)商、中東王權(quán)國家咨詢協(xié)商，這些協(xié)商的參與主體回避了政治體系中最重要的社會政治力量，要么協(xié)商成果層次淺顯，要么代表性狹隘。西方兩院制中的立法協(xié)商和合作主義中的法團(tuán)協(xié)商與政黨參與緊密相關(guān)，但在競爭性民主體制下依然陷入多黨惡性競爭的循環(huán)，難以形成團(tuán)結(jié)和共識。人民政協(xié)是多黨合作與政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，與中國特色的政黨制度緊密聯(lián)系，相互支撐。政協(xié)中的各民主黨派在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，以黨派名義參政議政，有利于充分發(fā)揮中國新型政黨制度相互合作的制度優(yōu)勢�？梢哉f，團(tuán)結(jié)合作背景下的人民政協(xié)制度更優(yōu)于政黨競爭背景下的西方協(xié)商民主，更接近協(xié)商、團(tuán)結(jié)、和諧、共贏的目標(biāo)，更符合實(shí)現(xiàn)人民利益這個民主的本義。

（四）與國家政權(quán)組織同構(gòu)的體系優(yōu)勢。國外制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)大多僅設(shè)立在聯(lián)邦或中央層面，有的雖然設(shè)立了一些分支機(jī)構(gòu)，但對行政區(qū)的覆蓋不全面，非制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)設(shè)置更為零散、偶發(fā)，均未形成與政權(quán)組織同構(gòu)的體系。因而這種協(xié)商是不全面、不成體系的，無法成為政府與社會之間溝通的橋梁。中國人民政協(xié)包括全國委員會和省、市、縣（區(qū)）委員會四個層級，覆蓋除特別行政區(qū)外的所有行政區(qū)。每個層級的政協(xié)委員會均包含全體會議、常委會、專門委員會、主席團(tuán)等機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)體系完整、組織健全，與國家政權(quán)機(jī)關(guān)同構(gòu)，是國家治理體系的重要組成部分。人民政協(xié)的機(jī)關(guān)及其工作人員被納入國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員管理制度，有充分的人力、物力保障。人民政協(xié)與國家政權(quán)同構(gòu)的體系優(yōu)勢，使其能夠在各級行政區(qū)全面、系統(tǒng)地履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，充分反映各界人民群眾意愿。

（五）機(jī)構(gòu)組成的代表性、包容性和精英性優(yōu)勢。國外制度化的協(xié)商機(jī)構(gòu)中，上議院或參議院多數(shù)實(shí)行的是區(qū)域代表制。國外法團(tuán)協(xié)商、咨詢協(xié)商的相關(guān)機(jī)構(gòu)組成較多地體現(xiàn)功能界別的特點(diǎn)，但并未實(shí)行制度化的界別設(shè)置，主要體現(xiàn)在相關(guān)界別代表人士參與協(xié)商過程。人民政協(xié)從制度上采用功能界別制的構(gòu)成方式。來自各行各業(yè)、各界別的政協(xié)委員下通各界、上通中央，代表性廣泛，在利益表達(dá)和利益綜合的功能上，體現(xiàn)了有別于選區(qū)制區(qū)域性利益的新維度。同時，人民政協(xié)的界別代表性避免了和人大的區(qū)域代表制的重疊，兩者相互補(bǔ)充、相得益彰。

東歐前社會主義國家統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的協(xié)商機(jī)構(gòu)，由于計劃經(jīng)濟(jì)及社會階級階層結(jié)構(gòu)的固化，缺乏應(yīng)有的包容性和彈性。人民政協(xié)致力于找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，接納了改革開放中涌現(xiàn)的各類新的社會階層的力量，體現(xiàn)了開放性和包容性。

國外民主協(xié)商機(jī)構(gòu)對其成員并不突出強(qiáng)調(diào)專業(yè)素質(zhì)要求，中國政協(xié)委員大多數(shù)是各界、各行各業(yè)的精英專才，也包括相當(dāng)一部分經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo)干部。人民政協(xié)不僅具有功能界別的代表性，也是各級政府的人才庫和智囊團(tuán)。例如，十三屆全國政協(xié)委員中，大學(xué)以上學(xué)歷占91.3%，有兩院院士��105名。[4]這些專業(yè)人士在調(diào)查研究、參政議政、民主監(jiān)督、政策協(xié)商等方面具有專業(yè)性。他們的參政議政一般與其專業(yè)相聯(lián)系，看問題精準(zhǔn)、前瞻，而且位置超脫，能夠從專業(yè)化的高度為黨和政府提出有價值的意見和建議。

（六）協(xié)商渠道制度化的過程優(yōu)勢。國外的協(xié)商民主無論是理論還是實(shí)踐都依附于選舉民主或其他政治制度，協(xié)商過程對公眾意見和決策過程的連接渠道暢通程度有限。比如，兩院制的立法協(xié)商受到政黨競爭和投票表決的限制，法團(tuán)協(xié)商缺乏統(tǒng)一和體系化的平臺，社會參與協(xié)商與政府保持距離，而咨詢性協(xié)商與社會脫節(jié)，對政府的被動性明顯。人民政協(xié)經(jīng)過70年的協(xié)商實(shí)踐，形成了包括專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商等多樣化的協(xié)商方式，協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序規(guī)范有序，協(xié)商密度、協(xié)商成效不斷提升，發(fā)揮了協(xié)商民主專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。中國共產(chǎn)黨把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納人決策程序，堅持“協(xié)商就要真協(xié)商”[5]，黨委會同政協(xié)制定年度協(xié)商計劃，將協(xié)商落實(shí)于決策之前和決策之中，直達(dá)政府內(nèi)部，從制度上保障協(xié)商成果落地，展示了協(xié)商渠道通暢的過程優(yōu)勢。

三、人民政協(xié)制度的獨(dú)特價值

民主協(xié)商具有獨(dú)特的和不可替代的政治價值。如果把選舉和投票稱為民主決定，政治協(xié)商稱為民主協(xié)商;那么，可以說，民主包含了兩種基本形式，即民主決定和民主協(xié)商。二者的區(qū)別在于民眾對政治過程的最終影響力，民主協(xié)商對政治過程發(fā)揮影響但不像民主決定那樣擁有最終影響力。民主決定的主要形式是投票和多數(shù)決定，其特點(diǎn)是可以量化;民主協(xié)商的主要形式是溝通、討論和權(quán)衡，其特點(diǎn)是不可量化，但是民主協(xié)商同樣會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。與民主決定相比，民主協(xié)商運(yùn)用起來更為方便，適用范圍較廣。政治協(xié)商是一種民主形式。當(dāng)前世界各類政治制度中大多包含了一定的民主協(xié)商因素，在歐美國家政治協(xié)商是對選舉民主和投票民主的一種補(bǔ)充，在王權(quán)國家和總統(tǒng)獨(dú)裁國家，政治協(xié)商是對絕對權(quán)力的一種緩沖。中國的社會主義協(xié)商民主和人民政協(xié)制度除了上述政治協(xié)商的民主價值以外，對于中國政治文化的傳承和發(fā)展，以及中國政治發(fā)展道路選擇來說，還具有一些要特別指出的獨(dú)特價值。

（一）傳承中國優(yōu)秀政治文化的獨(dú)特價值。有什么樣的文化就有什么樣的政治制度。習(xí)近平總書記說，協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式。[6]也就是說，協(xié)商民主以及作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)制度并非來自西方，而是源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀文化。這種文化土壤顯然與西方競爭性民主制度賴以生存的個人主義、自由主義思想存在文化基因上的本質(zhì)差異。協(xié)商民主與人民政協(xié)制度，一方面強(qiáng)調(diào)先進(jìn)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)政治共識、政治團(tuán)結(jié)，契合了大一統(tǒng)的政治觀念;另一方面，通過合作與協(xié)商的政治安排，各個黨派與群體和而不同、和諧共處、和衷共濟(jì)，契合了和合文化的優(yōu)良品格。從文化傳承的角度來講，汲取了優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精髓的人民政協(xié)制度實(shí)現(xiàn)了對中華傳統(tǒng)政治制度文明的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。

（二）延續(xù)中國近代民主血脈的獨(dú)特精神價值。人民政協(xié)制度產(chǎn)生于近代以后中國人民革命的偉大斗爭。為了挽救民族危亡、實(shí)現(xiàn)民族振興，中國人民和無數(shù)仁人志士孜孜不倦尋找著適合國情的政治制度模式。辛亥革命之后，形成了以民族資產(chǎn)階級和小資產(chǎn)階級為基礎(chǔ)的近代民主運(yùn)動，主張在中國實(shí)行西方的多黨制、議會制，這條道路行不通。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派有著反帝反封建的共同目標(biāo)，逐漸形成了協(xié)商合作關(guān)系，最終以新民主主義為共同政治基礎(chǔ)，結(jié)成了人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，并以人民政治協(xié)商會議為制度平臺，參與創(chuàng)立了中華人民共和國。在人民代表大會制度建立和進(jìn)入社會主義社會之后，人民政協(xié)繼續(xù)成為各民主黨派和各人民團(tuán)體開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的專門平臺。因而人民政協(xié)制度的形成和發(fā)展，既是社會主義協(xié)商民主的體現(xiàn)，也延續(xù)了中國文化的精神血脈。

（三）彰顯民主發(fā)展多樣性的獨(dú)特理論價值。習(xí)近平總書記指出，實(shí)現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)。[7]人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。人民政協(xié)制度的創(chuàng)立和發(fā)展充分證明了習(xí)近平總書記關(guān)于社會主義協(xié)商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢這一重大論斷。社會主義協(xié)商民主在當(dāng)代中國廣泛、多層、制度化的發(fā)展以及在中國政治生活中的特殊功能與重要作用，有力地證明了人類民主政治發(fā)展道路的多樣性。選舉民主和協(xié)商民主并行發(fā)展、相互支撐的社會主義民主政治，具有完整制度程序和參與實(shí)踐，追求的是絕大多數(shù)人的民主，是立意高遠(yuǎn)、更加強(qiáng)大的民主意識形態(tài)。

注釋：

[1][5][6][7]習(xí)近平：“在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立六十五周年大會上的講話”，載《十八大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第72、77、74、73頁。

[2]參見馬福德：“從沙特協(xié)商會議看亡國的政治民主化變革”，載《長安大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2005年第2期。

[3]吳錦良：“合作主義與公共政策制定——以德國為例”，載《中共杭州市委黨校學(xué)報》，2005年第2期。

[4]《新一屆全國政協(xié)委員非中共委員占六成多，兩院院士共105名》，澎湃新聞

（作者：習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地專家，中央黨史和文獻(xiàn)研究院研究員）

（來源：《中國政協(xié)理論研究》2019年03期）