將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

1956年，黨的八大將請(qǐng)示報(bào)告制度寫入黨章，明確規(guī)定：“黨的下級(jí)組織必須定期向上級(jí)組織報(bào)告工作。下級(jí)組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級(jí)組織決定的問(wèn)題，必須及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)求指示。”

新中國(guó)成立初期，中共已構(gòu)建起一套請(qǐng)示報(bào)告制度。請(qǐng)示報(bào)告制度為鞏固新生政權(quán)、強(qiáng)化國(guó)家信息收集能力提供了制度支撐。

“請(qǐng)示報(bào)告抓到自己手里，親自動(dòng)手，力求改進(jìn)”

請(qǐng)示報(bào)告制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，必然要求作為信息載體的文本能夠盡量避免語(yǔ)義模糊、文不達(dá)意等弊端，以使接收方可以快速識(shí)別文本的核心要義，并予以相應(yīng)反饋。文本的表達(dá)水平主要是由請(qǐng)示報(bào)告起草人，以及報(bào)告文本的類別與語(yǔ)法等主客觀因素共同決定的。對(duì)于報(bào)告的撰寫者，在請(qǐng)示報(bào)告制度建立伊始，毛澤東即要求“各中央局和分局，由書記負(fù)責(zé)（自己動(dòng)手，不要秘書代勞）”，定期向黨中央作工作報(bào)告。新中國(guó)成立后，雖然也為許多干部配備專門負(fù)責(zé)處理公文的工作人員，但黨中央仍要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)具有親自撰寫請(qǐng)示報(bào)告的覺(jué)悟和責(zé)任，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委書記必須把請(qǐng)示報(bào)告抓到自己手里，親自動(dòng)手，力求改進(jìn)”。毛澤東也在《工作方法六十條》中告誡領(lǐng)導(dǎo)干部，“不可以一切依賴秘書，或者‘二排議員’。要以自己動(dòng)手為主，別人幫助為輔”，“重要的文件不要委托二把手、三把手寫，要自己動(dòng)手，或者合作起來(lái)做”。對(duì)于應(yīng)交請(qǐng)示報(bào)告而未交或漏交的情況，中共則要求最后經(jīng)手人承擔(dān)主要責(zé)任。這些要求有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)文本書寫的重視，亦有助于督促他們了解各項(xiàng)政策的實(shí)施情況，從而為整個(gè)組織提高施政水平提供可能。更為重要的是，“部門或地方負(fù)責(zé)人動(dòng)手書寫”這一行為本身，還有助于強(qiáng)化下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央、各行各業(yè)向黨中央靠攏看齊的政治覺(jué)悟，這也是中共中央建立請(qǐng)示報(bào)告制度的要義所在。

由于“請(qǐng)示報(bào)告”含有“事前請(qǐng)示”和“事后報(bào)告”兩種文本，所以在文本中尤其是在文本頭尾處應(yīng)有顯著標(biāo)識(shí)。但在制度的運(yùn)行中，一些下級(jí)組織在遞交報(bào)告時(shí)也會(huì)在末尾加上“妥否，請(qǐng)求指示”等表述，造成請(qǐng)示與報(bào)告混用的問(wèn)題，使上級(jí)機(jī)關(guān)難以知曉文本遞交方的明確意圖。對(duì)此，中央規(guī)定“所有政府各部門向中央的報(bào)告，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分請(qǐng)求批示或報(bào)告的兩種性質(zhì)”，“屬于報(bào)告性質(zhì)的，一律不要寫‘是否有當(dāng)，請(qǐng)求指示’的字樣，且中央對(duì)這一類的報(bào)告，一般地不需批示”，屬于請(qǐng)示性質(zhì)的，則應(yīng)“在報(bào)告中注明請(qǐng)求批示及請(qǐng)求何人或何機(jī)關(guān)批示”。當(dāng)常規(guī)報(bào)告中涉及需要請(qǐng)示的問(wèn)題時(shí)，則須另外撰寫一份請(qǐng)示文件以咨詢中央意見，文本內(nèi)容“必須嚴(yán)格執(zhí)行一事一報(bào)制度，禁止在一個(gè)文電中包括不相干的幾件事”。

構(gòu)建起從中央至基層完整的信息收集系統(tǒng)

新中國(guó)成立初期，在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，政務(wù)院及其所屬各機(jī)構(gòu)很快建立起政府體系內(nèi)的請(qǐng)示報(bào)告制度。對(duì)各大區(qū)人民政府和各省人民政府，政務(wù)院要求其在處理具有全區(qū)或全國(guó)性影響的工作時(shí)，應(yīng)事先向大行政區(qū)政府或政務(wù)院請(qǐng)示，并在事后提交報(bào)告。但與黨內(nèi)系統(tǒng)相比，各大區(qū)和各省政府向中央政府作報(bào)告的次數(shù)仍然不多。為此，中共中央明確要求各級(jí)政府對(duì)于各種工作，“一般應(yīng)和同級(jí)黨委向中央作報(bào)告的同時(shí)，也向中央人民政府政務(wù)院作工作報(bào)告”。除對(duì)請(qǐng)示報(bào)告作一般性要求的文件外，在推行各種具體政策過(guò)程中，中央與各地黨政機(jī)關(guān)在向上作請(qǐng)示報(bào)告的同時(shí)，也要求下級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)政策實(shí)施情況予以反饋。

在推動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告制度下延、擴(kuò)大信息收集范圍的過(guò)程中，中共尤為強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府部門應(yīng)向同級(jí)黨委作請(qǐng)示報(bào)告。1949年11月，為了強(qiáng)化對(duì)中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，中共中央決定在中央政府內(nèi)建立黨組，在政務(wù)院下屬的各委員會(huì)、部、會(huì)、署等機(jī)構(gòu)中設(shè)立分黨組或黨組小組。在此過(guò)程中，中共也將請(qǐng)示報(bào)告制度嵌入進(jìn)來(lái)，使政務(wù)院及其所屬各部門承擔(dān)起“事前請(qǐng)示、事后報(bào)告”的義務(wù)。1953年3月，中共中央又將政務(wù)院黨組干事會(huì)撤銷，實(shí)行對(duì)政府內(nèi)各黨組、黨組小組的直接領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府各部委向中共中央作請(qǐng)示報(bào)告的責(zé)任。

總之在這一時(shí)期，全國(guó)范圍內(nèi)逐步建立起來(lái)的科層化管理體系，在為中共的全面執(zhí)政提供制度基礎(chǔ)的同時(shí)也對(duì)其執(zhí)政能力提出更高要求。這時(shí)通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度，構(gòu)建起從中央至基層完整的信息收集系統(tǒng)，為黨掌握整個(gè)組織運(yùn)行狀況提供了更為便捷的通道。

請(qǐng)示報(bào)告的“信息傳遞”

請(qǐng)示報(bào)告制度的核心問(wèn)題是建立精準(zhǔn)、快捷的信息傳輸機(jī)制。這主要包括自下而上和自上而下兩大環(huán)節(jié)。其中自下而上、自地方向中央傳遞信息的請(qǐng)示報(bào)告占據(jù)絕大多數(shù)。對(duì)于這一部分的傳遞過(guò)程，中共中央具有較為強(qiáng)烈的跨層級(jí)交流傾向，往往會(huì)突破科層制的限制，直接通過(guò)大區(qū)或省以下各級(jí)黨政組織收集信息。而由上至下轉(zhuǎn)發(fā)傳遞的請(qǐng)示報(bào)告，通常是中共認(rèn)為需要著重關(guān)注的情況，這些報(bào)告有時(shí)也構(gòu)成下一輪信息收集和傳遞的起點(diǎn)。在這一傳遞過(guò)程中，中共對(duì)于信息傳遞細(xì)節(jié)的重視則體現(xiàn)得十分明顯。

一是跨層級(jí)式傳遞。在多層級(jí)科層管理體系中，組織層級(jí)作為信息傳遞的載體，雖可保證信息逐級(jí)傳遞和處理，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生信息的偏差和歪曲。上級(jí)組織可以通過(guò)減少與數(shù)據(jù)收集者之間的中間人、維持扁平型組織，或直接與底層組織成員進(jìn)行溝通，以減少傳遞過(guò)程中信息失真的情況。這也符合中共長(zhǎng)期以來(lái)采取的組織建設(shè)理念。扁平化的組織構(gòu)造既便于及時(shí)對(duì)社會(huì)事務(wù)予以反饋，又與中共追求的平等精神保持一致。因此在對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的完善過(guò)程中，中共也采取既借助于科層體系，又追求跨層級(jí)交流這種看似相悖、但又有其內(nèi)在邏輯的舉措。

新中國(guó)成立伊始，各級(jí)黨政組織就被要求同時(shí)向本級(jí)黨委、政府和中共中央、中央政府提交請(qǐng)示報(bào)告。如上海市政府黨組要求“各局、院、處的綜合報(bào)告，工作計(jì)劃及總結(jié)，典型材料，及重要文件指示等，需要給華東局、華東軍政委員會(huì)、黨中央和中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)各一份”，而“各局、院、處送中央政府各部署會(huì)院的各種專門業(yè)務(wù)報(bào)告，都必須經(jīng)由上海市人民政府轉(zhuǎn)送，直接送中央或華東局、市委的報(bào)告等，需要告知市政府”。當(dāng)時(shí)針對(duì)一些重要的政策和議題，中共中央也要求“各中央局，各分局，各省委，各市委，各區(qū)黨委，各地委，各縣委，均按級(jí)向中央及其上級(jí)作報(bào)告�？h委以上的報(bào)告，除發(fā)其上級(jí)外，均同時(shí)直接發(fā)中央。有電報(bào)的地方，用電報(bào)發(fā)來(lái)。無(wú)電報(bào)的地方，從郵局寄來(lái)”。中央對(duì)于跨層級(jí)傳遞信息的要求和重視，使高層領(lǐng)導(dǎo)者得以在保持原有組織層級(jí)基礎(chǔ)上，獲取到最準(zhǔn)確的基層信息。

1954年6月，為了更切實(shí)“了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義”，“適當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)省、市的領(lǐng)導(dǎo)”，中央政府撤銷了大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，并對(duì)一些省、市進(jìn)行合并，以增強(qiáng)對(duì)這部分行政單位的直接領(lǐng)導(dǎo)。大區(qū)行政機(jī)構(gòu)的裁撤減少了中央與各省之間信息交流的中間環(huán)節(jié)，提高了省、市兩級(jí)政府請(qǐng)示報(bào)告?zhèn)鬟f的效率。無(wú)論是規(guī)定地方各級(jí)黨政組織直接向中央作請(qǐng)示報(bào)告，還是減少中央與政府各部門、地方各級(jí)政府信息交流的中間層級(jí)，中共中央的目的都是在黨政系統(tǒng)內(nèi)，形成以中央為中心、各級(jí)黨政組織直接向中央提交請(qǐng)示報(bào)告的跨層級(jí)式傳遞過(guò)程，以此超越一般科層制中逐級(jí)向上傳遞信息的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，更真實(shí)地了解政策施行效果與群眾關(guān)切所在。

二是差異化的再傳遞過(guò)程。請(qǐng)示報(bào)告?zhèn)鬟f至中央或上級(jí)并不意味著信息傳遞過(guò)程的終止。由于地方與地方之間的信息交流并無(wú)明確渠道，以及對(duì)部分議題重要性的強(qiáng)調(diào)，中央會(huì)選擇一部分請(qǐng)示或報(bào)告轉(zhuǎn)發(fā)給地方各級(jí)組織。在這一過(guò)程中，中央并非簡(jiǎn)單地將原文傳遞給接收方，通常是對(duì)文字進(jìn)行一定的處理后再轉(zhuǎn)發(fā)。除此之外，中共在轉(zhuǎn)發(fā)請(qǐng)示報(bào)告時(shí)所附的批語(yǔ)也值得重視。在這些批語(yǔ)中，可依據(jù)認(rèn)可程度和推薦力度分出簡(jiǎn)單認(rèn)可——“好”或“很好”，中等認(rèn)可——“好，望各地參酌處理”，以及高度認(rèn)可——“全國(guó)適用，各中央局加以注意”三種層次。這種對(duì)地方報(bào)告的選擇性轉(zhuǎn)發(fā)和多層次評(píng)價(jià)，有助于地方對(duì)中央施政中的側(cè)重點(diǎn)、具體政策上的關(guān)注點(diǎn)，以及對(duì)其他地區(qū)的施政行為有更多了解，從而為央地間縱向交流、地方間橫向交流提供正式平臺(tái)。雖然從組織結(jié)構(gòu)上看，縱向和橫向兩種信息傳遞機(jī)制之間存在內(nèi)在的張力，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與合作的橫向聯(lián)系會(huì)對(duì)強(qiáng)調(diào)控制的縱向聯(lián)系產(chǎn)生一定程度的削弱，但是在中共構(gòu)建的信息傳遞平臺(tái)中，橫向傳遞本身處于中共的調(diào)控之下，其目標(biāo)主要在于強(qiáng)化執(zhí)政黨對(duì)信息的支配能力與領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

總之，在新中國(guó)成立初期，中共已經(jīng)構(gòu)建起一套請(qǐng)示報(bào)告制度，雖然制度的設(shè)定和運(yùn)行還有許多不完善的地方，如干部素質(zhì)參差不齊、常規(guī)信息和非常規(guī)信息之間界線不明、基層信息生產(chǎn)壓力過(guò)大等原因，這一時(shí)期請(qǐng)示報(bào)告制度在運(yùn)行過(guò)程中也存在信息有效性欠佳、非常規(guī)信息反饋不及時(shí)等缺陷，但請(qǐng)示報(bào)告制度在這一時(shí)期的完善與實(shí)施成效，為推進(jìn)中國(guó)政治現(xiàn)代化作出了重要貢獻(xiàn)。應(yīng)進(jìn)一步完善請(qǐng)示報(bào)告制度，繼續(xù)堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化激勵(lì)設(shè)置、考核檢查等機(jī)制，結(jié)合黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更有力的制度保障。

（作者單位：北京大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（來(lái)源：北京日?qǐng)?bào)）