從2004年到2007年，我國連續(xù)出臺了四個中央一號文件，以不同主題推動我國總體上進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和諧發(fā)展的新階段。在新的階段，黨中央國務院高度重視城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其強調(diào)社會發(fā)展和社會管理。2008年召開的十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，進一步明確提出要加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，建設社會主義新農(nóng)村。形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。城鄉(xiāng)一體化最本質(zhì)的意義，在于最終消除現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，最大限度地縮小現(xiàn)存的城鄉(xiāng)差別，使高度的物質(zhì)文明與精神文明達到城鄉(xiāng)共享。而這種共享是通過社會管理來實現(xiàn)的，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化也就成為當前各級政府共同面臨的一項重大課題�；�于此，本文在分析城鄉(xiāng)社會管理差距的基礎上，對地方政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上的實踐經(jīng)驗進行分析，對當前中國實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化的主要途徑做出探討。

一、城鄉(xiāng)社會管理差距的現(xiàn)狀

2008年是中國改革開放30年。在過去的30年里，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟實現(xiàn)了世界少有的年均9.8%的增長速度，被稱為“中國奇跡”。然而從總體上看，與快速發(fā)展的經(jīng)濟相比，社會發(fā)展起碼比經(jīng)濟發(fā)展落后5-8年，“一條腿長、一條腿短”。與城市相比，農(nóng)村的社會發(fā)展更加落后，在城鄉(xiāng)之間長期存在明顯的二元社會結(jié)構(gòu)，由此引發(fā)的群發(fā)事件、上訪事件增多，影響了社會穩(wěn)定。

城鄉(xiāng)差別主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度、居民收入、居民發(fā)展機會、基礎設施、公共服務、公共資源配置以及居民權(quán)利等方面。根據(jù)統(tǒng)計公報，2007年底，農(nóng)村人口72750萬人，占總?cè)丝诘?5.1%；但按戶籍統(tǒng)計，2005年我國農(nóng)業(yè)戶籍人口達94908萬人，占當年總?cè)丝诘?2.6%。也就是說，我國的城鎮(zhèn)化水平，按居住地與按戶籍統(tǒng)計的結(jié)果，差距竟高達17個百分點以上。此外，1978年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比為2.36:1，1985年縮小為1.72:1，從1985年農(nóng)民第一次出現(xiàn)“賣糧難”開始，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大。到2006年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為11759元，農(nóng)民人均純收入為3578元，二者之比擴大到了3.2:1。目前我國城鄉(xiāng)差距依然很大，特別是城鄉(xiāng)居民收入差距2007年達3.3:1， 已高于改革開放前1978年的水平[1]。各省城鄉(xiāng)和地區(qū)間收入差距擴大的趨勢沒有根本性扭轉(zhuǎn)。以浙江為例，浙江的城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴大，從2003年的2.43:1，擴大到2007 年的2.49:1。而且浙江的地區(qū)間差距仍在拉大，2003年地區(qū)農(nóng)民人均純收入最高的市與最低的市的差距為2.1倍，到2007年進一步擴大到3.0倍[2]。此外，由于長期實行城鄉(xiāng)二元分治經(jīng)濟政策，國家大量投入在城市，生產(chǎn)要素集中流向城市，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度水平遠遠高于農(nóng)村。2007年底，全國農(nóng)村固定資產(chǎn)投資19815 億元，占全國人口55.1%的鄉(xiāng)村地區(qū)只獲得全社會固定資產(chǎn)投資的14.4% [3]。

同樣，城鄉(xiāng)差距在社會管理上也比較明顯。從農(nóng)村總體現(xiàn)狀來看，經(jīng)濟、社會發(fā)展都比較落后，尤其教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎設施建設、社會治安、社會文明等社會發(fā)展更加落后。一是，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生落后。目前近70%的農(nóng)村人口只擁有20%的衛(wèi)生資源。根據(jù)調(diào)查，全國有46%的農(nóng)民應看病而沒有看病，有30%的農(nóng)民應住院而沒有住院，而貧困山區(qū)有72%的農(nóng)民應該看病而沒有看病，有89%的農(nóng)民應該住院而沒有住院。二是農(nóng)村教育落后。目前，我國農(nóng)民平均受教育年限只有7.7年，小學以下文化程度的比例占到40%左右，接受過各種培訓的農(nóng)村勞動力比例僅為5%左右。2005年國務院發(fā)展研究中心“縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民負擔”課題組的調(diào)查結(jié)果顯示，目前我國農(nóng)村義務教育的投入實際上主要是由農(nóng)民自己負擔。在全部投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負擔高達78%左右，縣財政負擔約9%，省地負擔約11%，中央財政只負擔了2%。三是農(nóng)村社會保障落后。概括起來，我國城鄉(xiāng)居民社會保障差異主要體現(xiàn)在四個方面。（1）城鎮(zhèn)居民享受的社會保障項目多于農(nóng)村居民。（2）城鎮(zhèn)居民社會保障覆蓋面大于農(nóng)村居民。（3）城鎮(zhèn)居民的社會保障標準高于農(nóng)村居民。城鄉(xiāng)人均社會保障費用之比高達24:1。（4）城鎮(zhèn)居民社會保障的層次高于農(nóng)村居民[4]。四是農(nóng)村基礎設施落后，全國農(nóng)村人均固定資產(chǎn)只有城市的七分之一，全國還有50%左右的行政村沒有通自來水，6%的行政村沒有通公路，2%的村沒有通電，6%的村沒有通電話[5]。五是長期以來重城市、輕農(nóng)村的發(fā)展方式，使城市文化日益強化、鄉(xiāng)村文化不斷衰落，城鄉(xiāng)“二元文化結(jié)構(gòu)”的鴻溝日益分明。官方數(shù)據(jù)表明，最近幾年，中國年出版圖書17萬到19萬種，其中有關(guān)“三農(nóng)”的圖書還不到4000種；城市發(fā)行網(wǎng)點在過去十幾年間增逾3倍，而農(nóng)村卻減少了40％。此外，現(xiàn)行財政體制的調(diào)解機制、轉(zhuǎn)移支付能力較差，導致地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別繼續(xù)加大。統(tǒng)計顯示，2005年，廣東省的文化事業(yè)財政撥款達12.8億元,居全國第一；江蘇省超過11億元，比上年增加2.4億元。而海南、西藏、青海和寧夏居于末位，撥款不足億元 [6]。

二、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化的試點創(chuàng)新

自從改革開放以來，許多地方政府就在如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強社會建設和社會管理上進行了實踐探索，形成了不同的模式，取得了一些成績，出現(xiàn)諸如“蘇南模式”、“珠江三角洲模式”和“上海模式”，“蘇州模式”，“昆山模式”、“成都模式”、“浙江模式”和“北京懷柔模式”等典型。以“成都模式”為例。2007年6月，中共中央決定設立重慶、成都兩個特大城市為我國“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，就是要在具有代表性的點上加以突破，將解決“三農(nóng)”問題的各項政策措施在點上先行、先試，以取得經(jīng)驗在全國尤其是西部地區(qū)推廣。成都位于我國中西部地區(qū)，現(xiàn)有人口1082萬人，其中農(nóng)村人口620萬人，人多地少，是典型的“大城市帶大農(nóng)村”地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出。2003年，成都開始著手摸索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗，遠遠地走在了全國的前列。成都的做法是：以推進城鄉(xiāng)一體化為核心、以規(guī)范化服務型政府建設和基層民主政治建設為保障，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“四位一體”科學發(fā)展總體戰(zhàn)略，強力推進工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，梯度引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，穩(wěn)步推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中，加快推進政府管理與服務方式、規(guī)劃體制機制、城鄉(xiāng)管理體制、公共服務體制和投融資體制改革和實踐。

具體來看，2003年成都市針對被城鄉(xiāng)二元體制“傷害較深”的農(nóng)民工群體，特別推出了與城鎮(zhèn)居民無差別的“農(nóng)民工綜合社會保險”；針對征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”勞動人口，推出了“失地農(nóng)民社會保險”；對尚有耕地的農(nóng)民推出了“新型農(nóng)民養(yǎng)老保險”。將戶籍限制的突破，與落實社會保障的銜接、充分就業(yè)及住房保障等，在改革措施中捆綁設計、統(tǒng)籌考慮。到2008年4月，成都市出臺《促進進城務工農(nóng)村勞動者向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的意見》，首度將“成都籍農(nóng)民工”納入經(jīng)濟適用房與限價房的申購人群。4月24日，成都市住房委員會辦公室正式公布《成都市房產(chǎn)管理局關(guān)于進城務工農(nóng)村勞動者申購經(jīng)濟適用住房的有關(guān)具體問題的通知》，其中涉及進城務工人員申購經(jīng)濟適用房的資格條件、審核資料、房源保證及檔案管理等細節(jié)。執(zhí)行細則的出臺，意味著成都城市住房保障體系對非城鎮(zhèn)戶口的正式“破題”。將農(nóng)民工納入經(jīng)濟適用房的保障范疇，不僅突破了住房保障的戶籍限制，更讓農(nóng)民工在“進城”遷徙的過程中能夠無差別地享受住房政策，對促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流通、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無疑具有標本意義。同年11月25日，成都市還頒布出臺《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見(試行)》(簡稱《意見》)�！兑庖姟返哪繕巳蝿帐�，到2012年，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度建設取得重大進展，農(nóng)村公共服務和社會管理體系進一步完善，村級公共服務和社會管理水平明顯提高，城鄉(xiāng)基本公共服務差距顯著縮小。到2020年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。根據(jù)成都市經(jīng)濟社會發(fā)展水平，結(jié)合農(nóng)村公共服務和社會管理現(xiàn)狀，《意見》還明確了現(xiàn)階段成都市村級公共服務和社會管理的主要內(nèi)容，文體類、教育類、醫(yī)療衛(wèi)生類、就業(yè)和社會保障類、農(nóng)村基礎設施和環(huán)境建設類、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務類、社會管理類等7大類[7]。

從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式的經(jīng)驗來看，我們可以歸納出城鄉(xiāng)社會管理一體化的重點，主要包括八個方面的內(nèi)容。一是著力改革戶籍制度，比如成都模式；二是進行社會管理領(lǐng)導和工作體制的創(chuàng)新，比如北京懷柔建立社會管理服務中心；三是擴大社會保障體系的覆蓋，比如浙江模式進行社會保障的“無縫隙覆蓋”；四是實行基本公共服務的均等化，比如浙江省 “龍頭工程”和“民心工程” 的做法；五是實現(xiàn)社會管理基礎單位的下沉，比如成都模式選擇以村作為社會管理的基礎單位；六是加強進行社會管理的財政保障，比如成都在全國首次將“村”作為一級預算單位，首次分清了政府和村級自治組織在農(nóng)村公共服務和社會管理中的職能職責。七是政府高度重視解決農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)村老年人等主要困難群體的保障問題，比如成都推出與城鎮(zhèn)居民無差別的“農(nóng)民工綜合社會保險”，以及針對征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”勞動人口推出“失地農(nóng)民社會保險”。八是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度和服務體系，比如昆山市積極開發(fā)公益性崗位，為城鄉(xiāng)居民提供同等的就業(yè)機會，并享受同等的就業(yè)優(yōu)惠政策，充分吸納農(nóng)村剩余勞動力，重點安置“40、50”人員和失業(yè)農(nóng)民，全市90%以上的農(nóng)村勞動力在非農(nóng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)就業(yè)。當然，已有的各種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式呈現(xiàn)出的特征比較多，各自尋找的實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化的“抓手”也各有千秋。因此，這里歸納的八個方面只是一個初步的不全面的抽象概括。

針對以上重點，結(jié)合中國國情和已有實踐來看，各地在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管理一體化的過程中必須清醒認識面臨的難點，科學地提出不同的路徑選擇，走一條具有中國特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。具體說，在此過程中需要堅持如下六個原則：