社會(huì)保障體制是中國社會(huì)管理體制的重要內(nèi)容，也是中國社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)。它不僅是一個(gè)社會(huì)政策和社會(huì)問題，而且是一個(gè)經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)問題，涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁和長(zhǎng)效機(jī)制問題。社會(huì)保障問題解決好了，中國的民生問題也就能解決好。在未來，中國需要結(jié)合國際社會(huì)保障體制改革的趨勢(shì)，在新的理念的指導(dǎo)下充分發(fā)揮后發(fā)性優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新，盡快建立具有中國特色的社會(huì)保障體制。
一、國際社會(huì)保障體制改革趨勢(shì)：從消極福利國家到積極“福利社會(huì)”
上個(gè)世紀(jì)70 年代以來，在一些發(fā)達(dá)國家、特別是福利國家，由于國家包攬的保障項(xiàng)目過多，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，出現(xiàn)了所謂的“社會(huì)福利危機(jī)”(亦稱之為“福利病”)。各國社會(huì)保障法律制度都面臨著支出膨脹和效率低下等問題，因此，提高效率是共同趨勢(shì)，包括社會(huì)保障制度本身的效率和國民經(jīng)濟(jì)總體效率。各國對(duì)社會(huì)保障體制進(jìn)行了改革，其核心是政府角色重新定位，重點(diǎn)是重新劃分政府與市場(chǎng)的比例[1]。概括講，國際上出現(xiàn)了從消極福利國家到積極“福利社會(huì)”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)，這種轉(zhuǎn)變主要具有如下六個(gè)特征：
一是私有化。私有化也被稱為民營化或私有化，其實(shí)質(zhì)是將過去主要由政府提供的社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)移給私人或民間組織來提供。在這個(gè)方面，以智利為代表的拉美國家比較典型。1981 年，智利的改革建立了以個(gè)人資本化賬戶為基礎(chǔ)的私營養(yǎng)老金計(jì)劃，其特點(diǎn)是:養(yǎng)老金繳費(fèi)全部來自個(gè)人，資金在賬戶內(nèi)進(jìn)行積累，養(yǎng)老基金投資由個(gè)人作出決策，選擇私營養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行市場(chǎng)化的投資運(yùn)作。在制度特點(diǎn)上，智利的養(yǎng)老金制度是一種DC 型(繳費(fèi)確定型)的完全積累制模式。因其特殊性和典型性意義，我們將這種養(yǎng)老金完全私有化的模式稱為“智利模式”。進(jìn)入20世紀(jì)90 年代，一批拉美國家也開始紛紛效仿智利的做法，進(jìn)行養(yǎng)老金制度的結(jié)構(gòu)性變革，它們被稱為拉美“第二代改革”[2]P2。此外，西方國家也在嘗試縮小政府對(duì)社會(huì)保障范圍及項(xiàng)目的干預(yù)，把這些轉(zhuǎn)給非政府機(jī)構(gòu)來管理運(yùn)作，政府只制定政策法規(guī)，最終通過法律來調(diào)控社會(huì)保障制度。這些都體現(xiàn)了私有化的特征。
二是法制化。社會(huì)保障制度的建設(shè)在西方國家是一個(gè)法制化過程。政府對(duì)社會(huì)保障收支和政策制定主要通過法制和行政方式來管理，依法行政貫穿于社會(huì)保障計(jì)劃、執(zhí)行和解決糾紛和問題的全過程。從17世紀(jì)英國的《濟(jì)貧法》開始，西方國家就陸續(xù)出臺(tái)了不少關(guān)于社會(huì)保障的法律法規(guī)。比如，德國19世紀(jì)中葉制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》，美國1935年的羅斯福新政時(shí)期頒布《社會(huì)保障法》。而作為福利國家的典范，北歐國家在社會(huì)保障方面的法律體系也非常健全，大到憲法小到實(shí)施細(xì)則，各級(jí)政府都通過立法機(jī)構(gòu)出臺(tái)自己區(qū)域內(nèi)的法律，作為實(shí)施社會(huì)保障政策和措施的依據(jù)。
三是多元化。社會(huì)保障的多元化是針對(duì)國民保障需求的多元化，建立多樣化的社會(huì)保障模式。在美國，養(yǎng)老責(zé)任由政府、社會(huì)和個(gè)人等多方面共同承擔(dān)。瑞士的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也建立在由國家、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)、互為補(bǔ)充的三支柱模式上。其中，第一支柱是由國家提供的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其全稱為“養(yǎng)老、遺屬和傷殘保險(xiǎn)”。第二支柱是由企業(yè)提供的“職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。第三支柱是各種形式的個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是對(duì)第一和第二支柱的補(bǔ)充[5]。而在20世紀(jì)90年代，世界銀行曾向各國推薦“三支柱”模式。最近幾年又加上來自于一般稅收的基本保障養(yǎng)老金的“零支柱”和來自個(gè)人繳費(fèi)并與收入水平掛鉤的“第一支柱”，從將其擴(kuò)展到五支柱6]P8，即包括了（1）提供最低水平保障的非繳費(fèi)型“零支柱”；（2）與本人收入水平掛鉤的繳費(fèi)型“第一支柱”；（3）不同形式的個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶性質(zhì)的強(qiáng)制性“第二支柱”；（4）靈活多樣的雇主發(fā)起的自愿性“第三支柱”；（5）建立家庭成員之間或代際之間非正規(guī)保障形式的所謂“第四支柱”。這些均表明，發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老制度正邁入日趨多元化的時(shí)代。
四是社會(huì)化。社會(huì)化與多元化趨勢(shì)是結(jié)合在一起的。它表明政府過去的一些福利和社會(huì)保障項(xiàng)目，可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，由社會(huì)組織來提供，使社會(huì)組織成為政府在社會(huì)保障供給上的合作者。比如，在德國醫(yī)療領(lǐng)域存有大量的自發(fā)組織，包括醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其聯(lián)合會(huì)、醫(yī)療保險(xiǎn)簽約醫(yī)生及其聯(lián)合會(huì)、州議員協(xié)會(huì)等自治機(jī)構(gòu)，醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間，是相互合作的伙伴關(guān)系，其自主、自治特色很明顯。日本在護(hù)理保險(xiǎn)的改革上也日益看重民間力量對(duì)社會(huì)保障的貢獻(xiàn)[7] P38-39。
五是可持續(xù)。福利國家的危機(jī)使人們認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障體制也需要可持續(xù)。這也就要求各社會(huì)保障項(xiàng)目之間必須能協(xié)調(diào)，水平能實(shí)現(xiàn)，有操作的可行性。在財(cái)務(wù)上，具體體現(xiàn)為支付能力。如果賬戶資金不足以支付需求，就必然導(dǎo)致體系運(yùn)轉(zhuǎn)困難，甚至體系瓦解。西方國家在目標(biāo)模式上的探索，歸根結(jié)底是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展。
六是民主化。社會(huì)保障作為一個(gè)重要的社會(huì)機(jī)制，關(guān)乎人們的生產(chǎn)生活，需要大眾的參與。沒有民主化，社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施將會(huì)陷入目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)失靈，效率下降，公平得不到維護(hù)，正義得不到實(shí)現(xiàn)的情況。國際社會(huì)保障領(lǐng)域也出現(xiàn)了民主化的要求。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是，在重大社會(huì)保障制度或項(xiàng)目出臺(tái)前，會(huì)通過民意渠道聽取公眾意見，形成最有利于公眾從而得到認(rèn)可的方案。在具體的社會(huì)保障法規(guī)的制定和完善過程中，公眾也有積極的參與。二是在社會(huì)保障項(xiàng)目的實(shí)施過程中，也倡導(dǎo)民主，包括信息透明和參與監(jiān)督。
二、后發(fā)性的中國社會(huì)保障體制改革需要理念創(chuàng)新
與國際社會(huì)保障事業(yè)相比，中國社會(huì)保障體系還不完善，還存在很多體制和機(jī)制性障礙需要通過改革和創(chuàng)新解決。截至目前，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金制度改革還沒有全面鋪開。這個(gè)群體大約有3400萬人。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進(jìn)城農(nóng)民工也是一個(gè)很大群體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工大約有1.28億人，進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量說法不一，至少也有7000多萬人，兩者加在一起接近或超過2億人。再次，私營企業(yè)、三資企業(yè)等非公企業(yè)雇員也是一個(gè)很大群體。自1998年以來，在社會(huì)保險(xiǎn)制度的擴(kuò)面過程中，雖然有一部分雇員被納入，但仍有很大部分雇員沒有納入[8]。社會(huì)保障理論研究與制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急是，凸顯社會(huì)保障公平、共享的價(jià)值理念，明確政府的主導(dǎo)作用，盡快彌補(bǔ)社會(huì)保障制度的缺漏，促使社會(huì)保障制度盡快走向完善。各級(jí)政府應(yīng)該理解并倡導(dǎo)如下三個(gè)新的理念：
一是公民權(quán)利。公民權(quán)利理論是由英國社會(huì)政策學(xué)家馬歇爾提出的。馬歇爾將公民權(quán)利分為三種類型：民事的、政治的和社會(huì)的權(quán)利。在西方國家公民權(quán)利有一個(gè)漸進(jìn)的發(fā)展過程。首先得以實(shí)現(xiàn)的是民事權(quán)利，以18世紀(jì)末、19世紀(jì)初個(gè)人的言論自由、遷徙自由已經(jīng)獲得了法律保障為標(biāo)志，而且這種保障是以法律面前個(gè)人的充分平等為基礎(chǔ)的。以這種公民的自由權(quán)利為基礎(chǔ)，19世紀(jì)末、20世紀(jì)初以投票權(quán)和政治參與為標(biāo)志的公民的政治權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)。雖然，最初只是少數(shù)有財(cái)產(chǎn)的男性公民得到了這種權(quán)利，但是，作為發(fā)展的開端，選舉權(quán)的范圍逐步擴(kuò)大，最終成為公民普遍擁有的政治權(quán)利。以公民的權(quán)利和政治的權(quán)利為基礎(chǔ)，20世紀(jì)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)了其最終的形式，即公民的社會(huì)權(quán)利。而公民的社會(huì)權(quán)利的制度化是通過失業(yè)保險(xiǎn)、教育和健康服務(wù)的提供等社會(huì)政策體現(xiàn)的。馬歇爾認(rèn)為，以公民的社會(huì)的權(quán)利為基礎(chǔ)的社會(huì)政策，可以提高公民的福利水平、減少資本主義社會(huì)的階級(jí)制度產(chǎn)生的內(nèi)在的社會(huì)不平等[9]P39。
二是社會(huì)融合。在國際上，自從20世紀(jì)80年代末和90年代早期以來，公共話語經(jīng)歷了一個(gè)重要的轉(zhuǎn)變，即從關(guān)注貧困轉(zhuǎn)向了關(guān)注社會(huì)排斥（social exclusion）與社會(huì)融合(social inclusion)。一個(gè)正義公正的社會(huì)不會(huì)是個(gè)絕對(duì)平均的社會(huì)或者毫無城鄉(xiāng)差別的社會(huì)，但必須是個(gè)開放的社會(huì)。也就是說，社會(huì)必須是包容性的(inclusive）而非排斥性的(exclusive)[12]P20。排斥性的社會(huì)意味著在這個(gè)社會(huì)中，一個(gè)社會(huì)群體（往往是強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體）的生活品質(zhì)水平的提高或者維持一方面必須依賴于另一個(gè)社會(huì)群體（往往是弱勢(shì)社會(huì)群體）的貢獻(xiàn)，但另一方面同時(shí)又排斥后者的進(jìn)入，阻止后者來分享前者的生活品質(zhì)。在人類歷史上，這種排斥性的社會(huì)在很多國家的各個(gè)階段都存在過。盡管人類已經(jīng)進(jìn)入了后現(xiàn)代社會(huì)，但社會(huì)的排斥性往往會(huì)通過不同形式保存下來[13]。中國和諧社會(huì)的建設(shè)就是消除社會(huì)排斥，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合或者增強(qiáng)社會(huì)包容性的過程[14]。
三是治理。治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的[15]。
三、中國社會(huì)保障體制改革的發(fā)展方向
結(jié)合國際趨勢(shì)和中國實(shí)際來看，在上述三種新的價(jià)值理念指導(dǎo)下，未來的中國社會(huì)保障體制改革應(yīng)該是以捍衛(wèi)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利為價(jià)值取向，在此過程中，通過多元治理的框架來推動(dòng)體系的完善和實(shí)施。換言之，在可見的一段時(shí)期內(nèi)，中國社會(huì)保障體制改革的目標(biāo)群體就是要消除被社會(huì)保障體制排斥的群體，讓所有應(yīng)該被社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)覆蓋的群體都能得到保障，從而真正在公平、正義的價(jià)值基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。
一方面，中國應(yīng)該堅(jiān)持公民權(quán)利路向，推動(dòng)社會(huì)保障體制改革。這就要求中國確保弱勢(shì)群體的社會(huì)保障權(quán)利得到維護(hù)。按照中央的精神，也就是要“廣覆蓋，低水平”。因?yàn)�，廣覆蓋意味著每個(gè)公民都有享有社會(huì)保障的權(quán)利，要推動(dòng)公眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。低水平則強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段水平?jīng)Q定我們不能搞過于慷慨的社會(huì)保障，只能保障居民的基本生活需求；二是西方福利國家的歷史表明，過于慷慨的社會(huì)保障水平，不利于國家的可持續(xù)發(fā)展，勢(shì)必陷入“福利陷阱”。西方福利國家也正在從慷慨型走向吝嗇型或可持續(xù)型。
另一方面，多種制度安排是轉(zhuǎn)型期的目標(biāo)。在理論上，統(tǒng)一的制度安排是社會(huì)保障的內(nèi)在要求，因?yàn)檫@樣不僅便于管理，而且也很公平。但是它需要嚴(yán)格的條件，包括發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、充足的財(cái)力、相似的需求，甚至各個(gè)地區(qū)的發(fā)展要均衡等等。就中國而言，這些條件都是不存在的。所以，一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度安排應(yīng)該是中國長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，而現(xiàn)在必須把多種制度安排作為轉(zhuǎn)型期的目標(biāo)。當(dāng)然，社會(huì)保障制度中的一個(gè)構(gòu)成，比如社會(huì)保險(xiǎn)是可能統(tǒng)一的。
第三，中央政府和地方政府之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。與中央政府相比，地方政府更了解當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。所以，許多社會(huì)保障體制的創(chuàng)新都來自地方政府。隨著行政分權(quán)改革的進(jìn)行，地方政府已經(jīng)承擔(dān)了主要的社會(huì)保障責(zé)任。在這種困難之下，地方政府已經(jīng)進(jìn)行了大量的制度創(chuàng)新活動(dòng)[17]。但是，也需要中央政府的創(chuàng)新實(shí)踐和政策制定，通過由上而下和自下而上的創(chuàng)新相互結(jié)合，才能更好地推動(dòng)中國社會(huì)保障體制的完善。
四、中國特色社會(huì)保障體制的構(gòu)成：五個(gè)維度
“福利國家之父”貝弗里奇在其著名的《社會(huì)保險(xiǎn)及相關(guān)服務(wù)》報(bào)告中曾提出“貝弗里奇原則”，比如保障面廣泛原則、義務(wù)權(quán)利原則、強(qiáng)制性原則，同一標(biāo)準(zhǔn)原則，基本生活保障原則、統(tǒng)一管理原則、完善保障項(xiàng)目原則，反映了社會(huì)保障制度的一些應(yīng)有屬性或共有功能[18]。這些對(duì)包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家都具有普適性的指導(dǎo)意義�，F(xiàn)代社會(huì)保障體系的功能除了傳統(tǒng)的被動(dòng)的保障功能外，其發(fā)展性功能與日俱增，即社會(huì)保障體系的功能不僅僅限于分擔(dān)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)和保障社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還應(yīng)有助于促進(jìn)個(gè)人發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。
中國社會(huì)保障的發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，即到2020年時(shí)實(shí)現(xiàn)人人享有社會(huì)保障。而最近出版的《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動(dòng)方案》指出，到2040年，我國將邁向中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)。建立健全“老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、勞有所得、住有所居”的現(xiàn)代社會(huì)保障體系[20]P7。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)遠(yuǎn)期目標(biāo)，建立中國特色社會(huì)保障體制，則必須保證如下五個(gè)特征維度的實(shí)現(xiàn)，即“體系完整”、“水平濕度”、“法制健全”、“責(zé)任分擔(dān)”、“可持續(xù)”。
1、體系完整。社會(huì)保障體系由多個(gè)項(xiàng)目構(gòu)成，不同項(xiàng)目處于不同的層次。其中，社會(huì)保險(xiǎn)是最高層次，社會(huì)救助是最低層次。最高層次和最低層次以及其他保障項(xiàng)目之間要有較好的聯(lián)系，尤其要發(fā)揮作用，起到互補(bǔ)作用。
2、水平適度。中國的國情決定，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還處在社會(huì)主義初級(jí)階段時(shí)，中國不能也不可能實(shí)行西方國家曾經(jīng)的高福利水平。中國社會(huì)保障的水平應(yīng)該適度，體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是滿足公民的基本生活需求，二是防止高福利，著重提高個(gè)人自我保障意識(shí)。
3、法制健全。社會(huì)保障的法制化有利于公民各項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利得到切實(shí)的維護(hù)，也有利于各行為主體認(rèn)真履行社會(huì)保障責(zé)任，推動(dòng)社會(huì)保障成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的助推器。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國社會(huì)保障體制必須不斷健全法制，在法律指導(dǎo)下開展活動(dòng)，有效保障公民的各項(xiàng)社會(huì)權(quán)利，為公民提供一個(gè)穩(wěn)定的生活預(yù)期和社會(huì)秩序。
4、責(zé)任分擔(dān)。社會(huì)保障本質(zhì)上由政府主導(dǎo)，但并不由政府單一主體承擔(dān)責(zé)任。社會(huì)保障的實(shí)施必須由國家、企業(yè)、個(gè)人、社區(qū)、家庭、公民社會(huì)組織共同來分擔(dān)責(zé)任。充分挖掘和發(fā)揮民間力量，促進(jìn)形成一種便利、公平和高效的援助體系。逐步建立一種集家庭保障、社區(qū)保障、民間參與和政府社會(huì)保險(xiǎn)為一體的具有中國特色的多層次社會(huì)保障體系。
5、可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)黨的十六大精神，在我國將逐步建立起“低水平、廣覆蓋、可持續(xù)、嚴(yán)管理的社會(huì)保障體系”，中國社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展必須以社會(huì)保障稟賦資源為基礎(chǔ)，同經(jīng)濟(jì)承載能力相協(xié)調(diào)。一方面，必須弄清中國社會(huì)保障資金的存量與增量及歷史負(fù)債問題，采取切實(shí)措施解決代際公平問題；另一方面，又必須充分考慮社會(huì)保障稟賦資源的供量，考慮政府、企業(yè)、個(gè)人對(duì)社會(huì)保障資源供給的承受能力，考慮社會(huì)保障基金的增值對(duì)未來的影響，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。此外，還要降低制度的內(nèi)耗成本，提高體制運(yùn)轉(zhuǎn)效率，從而保證可持續(xù)發(fā)展。
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（文章來源：《中國特色社會(huì)主義研究》，2009年第6期，第105-108頁。如有轉(zhuǎn)載，請(qǐng)注明原文出處。）（作者：中央編譯局當(dāng)代所副研究員）