當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了重要戰(zhàn)略機遇期。但與此同時，我國也進入了社會矛盾凸現(xiàn)期。一方面，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多；另一方面，自20世紀(jì)80年代以來，人類社會逐步進入全球化時代和風(fēng)險社會，開放的中國也面臨各種社會風(fēng)險和突發(fā)性事件，社會管理難度在加大，社會管理法規(guī)亟待完善，社會管理體制亟待創(chuàng)新。我國各級政府正在積極推動加強和創(chuàng)新社會管理的工作。從歷史比較制度的角度研究中國社會管理體制變遷，對完善我國社會管理體制，提高社會管理科學(xué)化水平具有較強的理論意義和實踐價值。

一、對社會管理體制的基本闡釋

從國內(nèi)外的研究來看，社會管理體系的要素主要包括社會管理理念、社會管理體制機制、社會管理的財政保障、社會管理方式、社會管理的組織結(jié)構(gòu)、社會管理法律法規(guī)、社會管理人才隊伍建設(shè)等。這些要素不是絕對分開的，而是相互聯(lián)系的。其中，社會管理體制是關(guān)鍵要素。目前，大家對社會管理體制主要形成了如下一些基本觀點。

（一）社會管理行為和社會管理措施都源于社會管理理念，而在不同的社會管理理念下，對社會管理和社會管理體制的理解也不一樣。社會學(xué)和政治學(xué)學(xué)者對社會管理給出的定義，大致可分為廣義和狹義的兩種含義。其中，廣義的社會管理是指整個社會的管理，即指包括政治子系統(tǒng)、經(jīng)濟子系統(tǒng)、思想文化子系統(tǒng)和社會生活子系統(tǒng)在內(nèi)的整個社會大系統(tǒng)的管理。狹義的社會管理主要指與政治、經(jīng)濟、思想文化各子系統(tǒng)并列的社會子系統(tǒng)或者社會生活子系統(tǒng)的管理。此外，研究者對社會管理體制的理解也不同，如龔維斌認(rèn)為，社會管理體制是圍繞社會管理活動所建立的一系列制度、規(guī)范和措施，目的是為了處理社會事務(wù)，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，解決社會問題，化解社會矛盾，滿足公眾正當(dāng)?shù)纳鐣�需求，保障社會有序運行，維護社會和諧穩(wěn)定（龔維斌，2010）。楊宜勇則認(rèn)為，社會管理體制是不同社會群體通過相應(yīng)組織在社會管理領(lǐng)域相互制約和相互合作的互動機制。它是與經(jīng)濟管理體制、政治管理體制和文化管理體制相平行的（楊宜勇，2011）。中央編譯局社會管理創(chuàng)新研究團隊的何增科教授認(rèn)為社會管理是政府和民間組織運用許多資源和手段，對社會生活、社會事務(wù)、社會組織進行規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質(zhì)量。相應(yīng)，社會管理體制是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務(wù)和社會關(guān)系中的地位作用、相互關(guān)系及運行方式而制定的一系列富有約束力的規(guī)則和程序性安排，其目的在于整合社會資源協(xié)同解決社會問題，規(guī)范社會運行，維護社會秩序。社會管理體制的制度要素至少包括社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應(yīng)急體制、社會服務(wù)體制、社區(qū)管理體制、社會工作體制和社會政策決策體制等。而在當(dāng)前的中國，由于政府是社會管理的主導(dǎo)性主體，因此，社會管理體制也可以被等同于政府社會管理體制（何增科，2008）。

（二）政府社會管理職能是動態(tài)變化的，不同時期的社會管理體制也不同。在任何社會，政府的社會職能都是必須的，但社會管理職能作為一項獨立于政治職能、經(jīng)濟職能的政府職能，是隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷及社會問題的出現(xiàn)才有的事情。當(dāng)社會由政治國家和私人領(lǐng)域的兩維結(jié)構(gòu)變成了政治國家、市民社會、私人領(lǐng)域三維結(jié)構(gòu)時，在國家利益、個人自由以外，產(chǎn)生了社會公共利益，產(chǎn)生了公法及公共組織對社會公共利益和社會公平秩序的維護，也就出現(xiàn)了政府作用的新領(lǐng)域——對社會進行管理^[1]。當(dāng)然，政府的社會管理職能也是不斷變化的。在傳統(tǒng)社會里，政府的社會管理職能內(nèi)涵較為簡單，主要限于維護法律秩序和征收賦稅等。而到了現(xiàn)代社會，政府的社會管理內(nèi)涵日益豐富，出現(xiàn)了傳統(tǒng)社會中沒有的或較不重要的許多社會管理事務(wù)，特別是經(jīng)濟管理事務(wù)方面。并且，現(xiàn)代社會管理是政府干預(yù)與協(xié)調(diào)、非營利組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程。

與政府社會管理職能的變化相應(yīng)，不同歷史時期的社會管理體制也不同。從1949年建國以后到1978年的30年中，在高度集權(quán)的政治體制和計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上，我國建立了“國家——單位——個人”的一元主體社會管理格局。執(zhí)政黨和政府成為社會管理的唯一主體。當(dāng)時的社會管理體制包括作為國家的社會控制和福利供給職能的延伸的單位體制，“議行合一、政社合一”的人民公社體制，作為單位體制補充管理單位體制以外的城市居民的街道辦事處和居民委員會體制（街居制），依靠政治-身份來劃分的階級分類體制并輔之以運動式、批斗式的政治管理方式，作為黨和政府的傳送帶的群團組織，城鄉(xiāng)分割限制人口自由流動的戶籍制度等。

改革開放以后，我國傳統(tǒng)的社會管理體制不斷瓦解，現(xiàn)代社會管理體制逐步建立起來，它是適應(yīng)工業(yè)化、城市化、信息化、市場化和全球化的新的社會現(xiàn)實而對相對獨立于政治和經(jīng)濟子系統(tǒng)的社會子系統(tǒng)的制度化管理，包括社會管理格局和社會管理體系兩個方面。其中，現(xiàn)代社會管理格局是政府、企業(yè)、民間組織和公民等多元主體對社會生活、社會事務(wù)和社會行為的合作管理。社會管理體系則是圍繞社會整合、社會融合、社會保障、社會服務(wù)、社會工作、社會控制六大運行機制而建構(gòu)的制度體系（何增科，2009）。

（三）社會管理是社會控制和社會自治、管理和服務(wù)、強制性秩序和自發(fā)性秩序的有機結(jié)合，既包括黨和政府對社會的管理，也包括社會的自我管理。在任何國家，一個穩(wěn)定、和諧與發(fā)展的社會都離不開有效的社會管理。因為社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，需要多元化的治理主體，不僅黨和政府是社會管理的主體，社會組織、公民也是社會管理的主體（何增科，2011）。也就是說，在通常情況下，社會管理包括兩類:一類是政府對有關(guān)社會事務(wù)進行規(guī)范和制約，即政府社會管理。政府通過整合社會資源，動員社會力量，為增進公共利益，依法對社會事務(wù)實施的組織化活動；一類是社會（即自治組織、非營利組織和公民）依據(jù)一定的規(guī)章制度和道德約束，規(guī)范和制約自身的行為，也就是社會的自我管理和自治管理。

其中，政府的社會管理主要有三層內(nèi)涵:第一，政府社會管理是對家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務(wù)的管理，這些社會事務(wù)涉及社會整體的公共利益、需要依靠國家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決；第二，必須由政府管理的社會事務(wù)構(gòu)成政府社會管理的主要內(nèi)容，比如保障公民權(quán)利、維護社會秩序、協(xié)調(diào)社會利益、實施社會政策、管理社會組織、提供社會安全網(wǎng)、解決社會危機等；第三，政府社會管理的核心是社會政策，社會政策是政府干預(yù)社會的主要手段和基本措施，它決定了政府的其他社會管理手段。并且社會政策的核心是福利國家或福利社會政策（中國行政管理學(xué)會課題組，2005）。

根據(jù)我國現(xiàn)階段的特點和部門分工，進行社會管理的政府部門原則上可以分為兩大類：一類負(fù)責(zé)社會公平，主要手段是提供社會公共服務(wù)和公共物品；一類是負(fù)責(zé)社會安全和社會穩(wěn)定，主要手段是行政和司法。第一類政府部門包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動社保等部門，第二類政府部門包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產(chǎn)等部門（丁元竹，2007）。

二、中國社會管理體制變遷的推拉動力

與經(jīng)濟的發(fā)展類似，在改革開放的大背景下，中國社會管理體制的變遷存在內(nèi)外兩個推拉的力量[2]。一個力量是改革實踐，它推動了社會管理理念的更新和新話語的出現(xiàn)，即從內(nèi)部產(chǎn)生推力；一個力量是國外新公共管理思想、治理善治等理論的興起，它影響了社會管理理念的更新并指導(dǎo)了具體的社會管理體制改革實踐，即從外部產(chǎn)生拉力。前者可以說是改革的結(jié)果；而后者則是開放的結(jié)果。

一方面，從內(nèi)部來看，改革實踐不斷推動社會管理理念更新和社會管理體制的變遷。在改革開放之初，中國國內(nèi)首先就開展了一次針對真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論，使人們在思想進行了一次大解放，為改革開放奠定了思想上和理論上的基礎(chǔ)。進入20世紀(jì)80年代初期，隨著改革開放的深化，我國從國外開始引進社會管理這個相對獨立的概念。但是早期的社會管理還帶有計劃經(jīng)濟的濃厚色彩和價值取向，也代表了前蘇聯(lián)及東歐計劃經(jīng)濟國家社會管理的基本思路和價值取向。這種社會管理理念在相當(dāng)長一個時期內(nèi)影響了我國的公共服務(wù)供給（丁元竹，2007）。進入20世紀(jì)80年代中后期，中國的社會管理理念不斷更新，社會管理變得越來越重要，制定和修正相應(yīng)的政策、法規(guī)和制度成為迫切需要，社會管理體制問題到了黨和政府的高度重視。進入20世紀(jì)90年代后，黨和國家更是高度重視政府職能的轉(zhuǎn)變。1993年，中共十四屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，“市場經(jīng)濟”寫入了政府文件。中央政府開始強調(diào)政府經(jīng)濟部門要轉(zhuǎn)變職能，加強政府社會管理職能，保證國民經(jīng)濟正常運行和良好社會秩序。

21世紀(jì)以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立和完善，黨和政府的社會管理理念不斷更新，社會管理體制進一步變遷。2002年，黨的十六大強調(diào)，要完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能，改進管理方式，保持良好社會秩序。2005年2月21日，胡錦濤總書記在中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時，更進一步著重提出了社會管理的問題，他指出: 要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)深刻變化的新情況，深入研究社會管理規(guī)律，更新社會管理觀念，推進社會建設(shè)和管理的改革創(chuàng)新，盡快形成適應(yīng)我國社會發(fā)展要求和人民群眾愿望、更加有效的社會管理體制，以提高執(zhí)政黨管理社會事務(wù)的本領(lǐng)。接著，2006年3月，中國政府制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，明確提出加快建設(shè)服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由全能型、管理型向有限服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位。2006年10月11日，中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次會議通過《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確指出：加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。到2007年9月28日，胡錦濤在黨的十七大講話中提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求推進各項事業(yè)的改革和發(fā)展�！笨茖W(xué)發(fā)展觀的提出為社會管理提供了新的理論指導(dǎo)思想。它標(biāo)志著中國的社會管理真正地開始以“公平正義”和“服務(wù)”作為主導(dǎo)價值，并且更加強調(diào)服務(wù)，強調(diào)了民本化、人性化、科學(xué)化、規(guī)范化、民主化的社會管理理念。

除了中央政府對社會管理體制改革創(chuàng)新的宏觀倡導(dǎo)以外，各級地方政府也在積極實踐，推動社會管理體制的改革和創(chuàng)新。一些地方在社會建設(shè)過程中探索和積累了不少健全社會管理體制的好做法、好經(jīng)驗。一是不斷完善訴求表達機制。立足訴求表達，支持公眾參與；立足情緒疏導(dǎo)，協(xié)調(diào)公眾參與；立足矛盾化解，引導(dǎo)公眾參與。二是以創(chuàng)新促管理。統(tǒng)籌推進社會管理制度建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化制度建設(shè)，促進形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。三是加強應(yīng)急管理區(qū)域合作。實行應(yīng)急管理區(qū)域合作，在相鄰的地區(qū)建立應(yīng)急管理聯(lián)動機制。四是充分發(fā)揮企業(yè)作用，把社會管理創(chuàng)新與企業(yè)社會責(zé)任結(jié)合起來，增強企業(yè)的社會責(zé)任感（丁元竹，張強，張歡，2011）。

另一方面，從外部來看，西方新公共管理思想、治理善治理論的興起和具體實踐不斷影響中國社會管理體制的變遷。中國學(xué)術(shù)界對社會管理體制的研究經(jīng)歷了由冷到熱的過程。從1994年，學(xué)術(shù)界開始對中國社會管理問題進行研究，但在2004年以前，此方面的研究數(shù)量一直處于每年不足400篇的低水平狀態(tài)。2004年之后，隨著和諧社會理念的提出與社會管理問題被提上日程，社會建設(shè)、社會管理、社會組織、公民社會等正在成為學(xué)術(shù)界，特別是社會學(xué)、政治學(xué)與行政學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科研究的熱點（陸文榮，2011）。研究成果數(shù)量開始急劇上升，2005年達到高峰，此后，成果數(shù)量便一直保持在相對較高的水平。

從話語角度來看，中國在社會管理理念上受到國外社會公共管理新趨勢的影響。新公共管理運動興起于20世紀(jì)80年代后期和90年代初期。這種社會管理理論傾向于把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離的體制。為了實現(xiàn)兩者分離，新公共管理主張通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交給市場和社會力量來成承擔(dān)，建立政府、企業(yè)和社會之間的合作機制。而政府主要集中于掌舵性職能，如擬訂政策、建立適當(dāng)?shù)募�勵機制、監(jiān)督合同執(zhí)行等，引導(dǎo)它們?yōu)閷崿F(xiàn)公共利益的崇高目標(biāo)服務(wù)。順應(yīng)全球社會公共管理新趨勢，中國加快了傳統(tǒng)的“經(jīng)濟管理為主”向現(xiàn)代的“社會管理為主”的轉(zhuǎn)變，不斷完善政府的社會公共管理職能，從實施全面管理的“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┕�共管理的有限政府�?/span>

此外，20世紀(jì)七八十年代，社會組織作為一種新興的力量進入了人們的視野。公民社會的萌芽和發(fā)展為建構(gòu)一個網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)和扁平化社會的到來提供了支持。在20世紀(jì)80年代末90年代初后，治理理論也隨之成為一種全球新興的社會管理理論。這種理論強調(diào)，政府應(yīng)該通過和市場部門、社會組織通力合作，共同對社會生活進行規(guī)劃和管理。進入21世紀(jì)，治理和善治理論也成為了我國學(xué)界的重要話語。按照這種理論來看，在改革開放前的很長時間里，傳統(tǒng)的社會管理依托行政體系，通過社會生活實施控制來維護社會穩(wěn)定，追求的目標(biāo)是政府本位的“善政”，而改革開放以來尤其是黨的十六大以來，新型社會管理追求的目標(biāo)是實現(xiàn)社會本位的“善治”，貫徹“以人為本”，以社會公共利益為核心，強調(diào)服務(wù)公眾理念，達到兼顧各方面利益基礎(chǔ)上的公共利益最大化。“以善治”理念引領(lǐng)社會管理創(chuàng)新，也正在推動著各級政府的具體實踐。比如上海市靜安區(qū)在社會建設(shè)中引入“善治”理念，提出構(gòu)建和諧社區(qū)共同體，編制社會安全網(wǎng)絡(luò)，從理念、機制、主體等方面積極探索創(chuàng)新社會管理工作，推行了一系列體現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的公共政策[3]。

三、改革開放以來中國社會管理體制的階段性分析

我們黨歷來高度重視社會管理工作，以毛澤東同志、鄧小平同志、江澤民同志為核心的黨的三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤同志為總書記的黨中央，團結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民，在不同歷史時期分別做了大量卓有成效的奠基性、開創(chuàng)性工作，初步形成了中國特色社會主義社會管理體制。

何增科教授的研究認(rèn)為，新中國建立60年來，我國社會管理體制的演變經(jīng)歷了四個階段。第一個階段從1949年到1978年，是傳統(tǒng)社會管理體制形成和鞏固的階段，其特征是執(zhí)政黨和政府是社會管理的唯一主體，依靠嚴(yán)密的社會控制來維持社會秩序，實現(xiàn)了平均主義的分配，但窒息了社會的創(chuàng)造活力，犧牲了個體的自由和權(quán)利。第二個階段從1978年開始到1992年，是傳統(tǒng)社會管理體制趨于解體階段，其特征是高度集權(quán)的政治體制逐步為適度行政性分權(quán)的政治和行政體制所取代，政治和經(jīng)濟逐步分開，私人經(jīng)濟部門在公共部門旁邊成長起來。第三個階段從1992年十四大到2002年，是現(xiàn)代社會管理體制奠定基礎(chǔ)階段，其特征是社會主義市場經(jīng)濟體制目標(biāo)正式確立，個體和私營經(jīng)濟較快發(fā)展，民間組織管理從定期清理走向了依法登記管理，城市社區(qū)建設(shè)提上了黨和政府的議程。第四個階段從2002年黨的十六大到現(xiàn)在，是現(xiàn)代社會管理體制自覺構(gòu)建階段，其特征是明確了社會管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，社會體制改革正式提上黨和政府的議事日程（何增科，2009）。在借鑒何增科教授的劃分方法的基礎(chǔ)上，本研究以“利益分化”和“社會流動”為兩個重要的參照向度，把我國改革開放以來的社會管理體制變遷劃分為如下四個階段：

第一個階段從1978年至1984年，以社會維穩(wěn)為主要特征。在改革開放初期，政府的主要工作集中在平反，維護社會秩序，恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)。管理體制改革的重點是經(jīng)濟管理和行政管理。這可以從1978年到1984年的國務(wù)院《政府工作報告》中體現(xiàn)出來。

1978年的《政府工作報告》強調(diào)，“我們要加速實現(xiàn)社會主義的四個現(xiàn)代化，必須堅持以階級斗爭為綱，堅持無產(chǎn)階級對資產(chǎn)階級的斗爭”，“干部要守法，群眾要守法，人人都要守法。要依靠廣大人民群眾，加強社會治安，同各種違法犯罪行為作堅決的斗爭”（1978年國務(wù)院政府工作報告）。1979年的《政府工作報告》有了一個轉(zhuǎn)變，即“從今年起，把全國工作的著重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)方面來”，但是“承認(rèn)階級斗爭還沒有結(jié)束，同時承認(rèn)今后再不需要也再不應(yīng)該進行大規(guī)模的急風(fēng)暴雨式的群眾階級斗爭。承認(rèn)社會主義社會還有敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾，必須嚴(yán)格區(qū)別和正確處理這兩類矛盾，解決敵我矛盾用專政的方法，解決人民內(nèi)部矛盾用民主的方法，團結(jié)——批評——團結(jié)的方法”（1979年國務(wù)院政府工作報告）。1980年的《政府工作報告》，也是《關(guān)于1980、1981年國民經(jīng)濟計劃安排的報告》幾乎全是談經(jīng)濟工作，對社會管理沒有涉及。

1981年是一個有分水嶺意義的一年。這年的《政府工作報告》提出了“物質(zhì)文明和精神文明”兩個文明，強調(diào)“我們從事社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，不僅要建設(shè)高度的物質(zhì)文明，而且要建設(shè)高度的精神文明。這兩者是密切聯(lián)系不可分離的。我們只有在建設(shè)高度的物質(zhì)文明的同時，建設(shè)高度的社會主義精神文明，才能保證我國國民經(jīng)濟的持久發(fā)展，保證物質(zhì)文明建設(shè)的社會主義方向”（1981年《政府工作報告》）。1982年開始制定第六個五年計劃，全稱是《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第六個五年計劃》，社會內(nèi)容第一次進入了國家發(fā)展規(guī)劃。而這一年的《政府工作報告》的內(nèi)容也開始涉及教育、科學(xué)、文化事業(yè)的發(fā)展。報告提出，“不斷提高全體人民受教育的程度和科技文化水平，既是保證現(xiàn)代化物質(zhì)文明建設(shè)的重要條件，又是加強社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容。第六個五年計劃安排教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的經(jīng)費占國家財政支出總額的百分之十五點九，其中一九八五年將達到百分之十六點八，比第五個五年計劃期間的百分之十一有了較大的提高。應(yīng)該承認(rèn)，這方面的經(jīng)費還是比較少的，但是限于財力，目前只能做到這一步。今后隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這方面的經(jīng)費還要逐步增加”。此外， 1982年的《政府工作報告》還有一個特點，就是除了繼續(xù)強調(diào)社會治安綜合治理外，開始強調(diào)控制人口的增長。報告強調(diào)，“第六個五年計劃期間，要嚴(yán)格控制人口增長。根據(jù)今年七月一日的普查，我國人口已經(jīng)超過十億。今后人口的年自然增長率，必須控制在千分之十三以下。必須采取切實可行的措施，普遍提倡晚婚，提倡一對夫婦只生一個孩子，嚴(yán)格控制第二胎，堅決杜絕多胎生育，控制人口增長，否則就將影響國民經(jīng)濟計劃的實現(xiàn)和人民生活的改善”。

1983年，《政府工作報告》在繼續(xù)強調(diào)教育科技文化建設(shè)的同時，則首次出現(xiàn)了“政法工作”，指出“為了保障現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行，必須繼續(xù)加強社會主義民主和法制的建設(shè)，加強政法工作，努力消除國家和社會生活中各種違法亂紀(jì)的消極現(xiàn)象，實現(xiàn)社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)，進一步鞏固和發(fā)展安定團結(jié)的政治局面。加強和改革政法公安工作，實行綜合治理，是實現(xiàn)社會治安和社會風(fēng)氣根本好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)一環(huán)”（1983年《政府工作報告》）。1984年，我國政權(quán)和法制建設(shè)進一步加強，社會治安情況明顯好轉(zhuǎn)。根據(jù)一九八三年九月人大常委會第二次會議通過的《關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子的決定》，全國依法開展了打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動的斗爭，收到了很大效果，刑事案件發(fā)案率下降，既保護了廣大群眾的利益和安全，又教育挽救了一批失足的青少年。這場斗爭，維護了法制的尊嚴(yán)，保障了社會的正常秩序，促進了社會風(fēng)氣的好轉(zhuǎn)，得到全國人民的熱烈擁護，已取得巨大的成績，今后要進一步同綜合治理社會治安的其他措施配合進行（1984年《政府工作報告》）。

從以上分析，我們均看出，在改革開放初期，政府的主要工作集中在平反，維護社會秩序，恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)。因此，管理體制改革的重點是經(jīng)濟管理和行政管理。

第二個階段從1984年至1992年，以社會流動逐漸增加為特征。1984年10月召開的中共十二屆三中全會，通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，第一明確提出，社會主義經(jīng)濟是“在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”，突破了把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念。1992年年初，鄧小平同志南巡發(fā)表重要講話，使人們在計劃與市場關(guān)系問題上的認(rèn)識有了新的突破。10月召開黨的十四大，則明確提出了社會主義市場經(jīng)濟體制是中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)模式，遵循“效率第一，公平第二”的分配原則。由于原來控制人們身份改變的行政措施的有效性減弱甚至消失，社會成員由利益機制推動，大量流向一些收入較高的行業(yè)，這導(dǎo)致社會流動迅速增加。城市經(jīng)濟體制改革以來的社會分化和社會變遷，加大了處于不同類別、不同等級之中的城市間的異質(zhì)性，也加大了處于同類、同級的城市間的異質(zhì)性，拉大了它們在社會現(xiàn)代化進程中的差距。即使在同一城市中，處于不同組織（單位）中的個人，也隨著單位之間的分化、社會流動的增加而拉大了收入、職業(yè)聲望、社會地位和社會權(quán)力方面的差距（楊善華，2011）。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，各種社會生產(chǎn)要素開始流動，社會管理的改革開始日益緊迫。

第三個階段從1992年到十六大，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘卣?/strong>。在這個階段，既有內(nèi)生變量，也有外生變量，要求政府職能不斷轉(zhuǎn)變，推動社會管理體制的變遷。內(nèi)生變量是社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，我國邁入社會轉(zhuǎn)型的加速時期，人流、物流、資金流和信息流的跨區(qū)域流動加快，對社會管理體制提出新的要求。外生變量是中國加入WTO和遭遇2003年的非典（SARS），推動中國完善社會保障體制，建立應(yīng)急管理體制。