一、加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的必要性
在我國，農(nóng)村不僅是社會建設的重點，而且是社會管理問題的重點。加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，關鍵在于改革和完善農(nóng)村社會管理體制[1]。黨的十六大以來，中央曾先后提出全面建設小康社會、樹立和落實科學發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及建設社會主義新農(nóng)村、構建社會主義和諧社會等一系列重要戰(zhàn)略目標，均把加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理作為實現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標的內在要求和有效途徑。進一步完善農(nóng)村社會管理體系，是我國農(nóng)村改革到2020年的基本目標任務。
（一）加強和創(chuàng)新社會管理是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會轉型變遷的必然要求
改革開放以后，隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化進程的加快，農(nóng)村社會開放程度不斷加深，農(nóng)村社會異質化程度加大，社會利益格局急劇變化，傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理體制的實踐基礎相應發(fā)生了改變[2]。
一方面，改革開放以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，傳統(tǒng)農(nóng)村均質同構的社會被異質多樣化的社會替代。傳統(tǒng)的農(nóng)民階級已經(jīng)迅速分化為農(nóng)業(yè)勞動者階層、農(nóng)民工階層、私營企業(yè)主基層、個體工商戶階層、農(nóng)村管理者階層、農(nóng)村知識分子等等階層。農(nóng)村社會異質結構的高度分化使農(nóng)民價值觀念趨于多元化，使農(nóng)村社會功能更加完善、更加充滿活力，但與此同時也使農(nóng)村社會結構更為復雜，農(nóng)民的組織化程度進一步下降，給社會秩序整合帶來了難度。尤其是農(nóng)村社會階層的分化使得黨群的聯(lián)系變得松散、各階層群眾對黨的要求發(fā)生變化、一些基層黨組織的凝聚力下降[3]。
另一方面，改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成績，2011年人均GDP已經(jīng)達到5432美元，但是我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距不斷拉大，給社會管理帶來了難題[4]。首先，我國城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴大。1978年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距是2.36:1，而2011年二者之比已經(jīng)擴大到了3.13:1。其次，農(nóng)村人口老齡化趨勢不斷加劇，并且已經(jīng)超過城市。從1952年到2000年的48年間，盡管我國農(nóng)村人口占總人口的比例從87.54%下降到了63.78%，但是60歲及以上老年人占總人口的比例卻是呈上升的趨勢，1982年，該比例為7.8%，1990年為8.72%，而2000年就已經(jīng)上升到10.27%，標志著中國進入老齡化社會。值得注意的是，近年來，我國農(nóng)村老齡化程度開始高于城市。2011年，我國農(nóng)村人口老齡化程度是15.4%，高于城市老齡化程度，比全國13.26%的平均水平高了2.14個百分點。過去30多年里，我國農(nóng)民思想觀念發(fā)生了深刻變化，他們要求平等參與發(fā)展進程、共享發(fā)展成果的意愿不斷增強，希望更多參與農(nóng)村公共事務管理與決策的要求日益迫切。所有這些變化，都使得我國急需加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，有效維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展。
（二）加強和創(chuàng)新社會管理是全面建成小康社會的必然要求
1982年，黨的十二大把建設小康社會列入經(jīng)濟建設目標。到1987年，黨的十三大又把實現(xiàn)小康社會作為實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標的最終體現(xiàn)。在此基礎上，2003年黨的十六大提出了全面建設小康社會的目標和任務。2007年，黨的十七大指出，“我們已經(jīng)朝著十六大確立的全面建設小康社會的目標邁出了堅實步伐，今后要繼續(xù)努力奮斗，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標”。2012年，黨的十八大報告則對全面建成小康社會目標提出了新的要求、作出了新的部署。
無論是基本實現(xiàn)小康、全面建設小康還是全面建成小康社會，都內含了經(jīng)濟社會全面發(fā)展以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展[5]。2004年2月21日，在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上，溫家寶同志指出，全面建設小康社會，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。我國農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后的局面還沒有完全改觀，改善農(nóng)村民生仍然是全面建設小康社會的重要任務。資料顯示，2000年全國16個全面建設小康社會總體性指標中沒有實現(xiàn)的三個指標都在農(nóng)村，按照農(nóng)村小康指標體系的標準也有四個指標沒有實現(xiàn)。由于缺乏必要的物質基礎和財力保障，我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、居委會沒有能力為農(nóng)村居民提供必要的公共服務，村民、居民自治組織不能很好地發(fā)揮其在農(nóng)村社會管理中的主體功能和組織功能。水利部的初步統(tǒng)計顯示，截至2010年年底，全國農(nóng)村仍有將近3億人飲水不安全，530萬人口無電，1200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12萬多個建制村不通瀝青（水泥）路，6000多萬個宜建沼氣的農(nóng)戶未建沼氣，2000萬戶仍住茅草房和土坯房，近1000萬戶人均居住面積不足10平方米，農(nóng)村人均占有教育資源還不及城鎮(zhèn)的1／5，人均占有的公共衛(wèi)生資源仍不及城鎮(zhèn)的1／7。加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理已經(jīng)成為促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，全面建設小康社會的必然要求[6]。
（三）加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理是和諧社會建設的內在要求
農(nóng)村社會管理的目標是協(xié)調不同利益主體的需求，促成農(nóng)村社會秩序的生產(chǎn)與維系[7]。伴隨農(nóng)村經(jīng)濟社會結構的變化，農(nóng)村出現(xiàn)了許多新的社會問題。鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展和管理的參與機制、重大事項的民主決策機制、基層社會矛盾和沖突的預警機制與協(xié)調機制等尚不完善。大量流動人口在流出地管不到之，在流入地無法管�？粘怖先藷o人照顧，留守兒童缺乏關愛，留守婦女的生存狀況令人擔憂。在農(nóng)村，土地征用和房屋征拆、工農(nóng)矛盾、生態(tài)環(huán)境保護等矛盾急劇增加。據(jù)信訪部門統(tǒng)計，此三類矛盾占到了農(nóng)村上訪總量的80%以上。
（四）加強和創(chuàng)新社會管理是貫徹落實科學發(fā)展觀的重要抓手
在古代，從農(nóng)村汲取資源一直是我國鄉(xiāng)村社會管理的出發(fā)點與落腳點。進入近代，由于政權下沉，這種趨勢更是得以加劇。而工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)的開放性和農(nóng)民流動性明顯加強，客觀上要求建立多層次、針對不同類型人群、城鄉(xiāng)一體的社會管理體制。
自從2003年黨的十六屆三中全會提出要樹立和落實科學發(fā)展觀以來，國家加大了對農(nóng)村的資源輸入，農(nóng)村社會管理的基礎也正從資源汲取轉變到以人為本[8]。2011年2月19日，胡錦濤同志在其重要講話中明確提出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，必須始終堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益……進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基礎工作、強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能，健全新型社區(qū)管理和服務體制”。加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，就是要按照科學發(fā)展觀的要求，堅持以人為本，強化農(nóng)村社會公共事務的管理、強化農(nóng)村社會矛盾的調處和妥善處理好農(nóng)民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。
（五）加強和創(chuàng)新社會管理是建設社會主義新農(nóng)村的重要內容
目前，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展依然比較落后，尤其是農(nóng)村社會管理與服務水平落后，基層社會生活缺乏有效的監(jiān)督約束，基層社會矛盾得不到及時的疏導化解，既影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和正常秩序，也制約了農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和社會的協(xié)調發(fā)展。2006年，中共中央、國務院在《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》中進一步提出，按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村莊整潔、管理民主”的要求，協(xié)調推進農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設。建設社會主義新農(nóng)村，內在地要求創(chuàng)新農(nóng)村社會管理服務模式，完善農(nóng)村社會治理機制，加大對農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的投入，促進農(nóng)村的社會和諧、穩(wěn)定和發(fā)展。
二、農(nóng)村社會管理不斷加強
（一）農(nóng)村基層社會管理
基層社會管理是整個社會管理體制的基礎，農(nóng)村基層社會管理體制則是農(nóng)村社會管理體制的重要組成部分。長期以來，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構下，我國農(nóng)村地區(qū)運行著和城市完全不同的基層社會管理體制，其歷史變遷大致經(jīng)歷了三個階段[9]。第一個階段是從1949年到1958年，我國建立了鄉(xiāng)（政權或行政村）體制。第二個階段是從1958年到1983年，實行政社合一的人民公社體制。第三個階段是進入1983年以后，實行鄉(xiāng)政村治的體制。1982年12月，五屆人大新修改的《中華人民共和國憲法》第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責，設立人民代表大會和人民政府”；第107條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作”；第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”，“鄉(xiāng)政村治”二元治理體制模式自此得以確定。進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，家庭開始日益私密化，村民之間的陌生感逐漸增加，村莊的私人生活和公共生活發(fā)生重大變化[10]。2006年農(nóng)村稅費改革以后，全國各地圍繞如何解決取消農(nóng)村稅費后的農(nóng)村基層政府組織運行凸現(xiàn)出來的財政困難和職能缺位、錯位的矛盾展開了農(nóng)村基層社會管理體制的改革。
1、我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組數(shù)量明顯減少。1986年，各地開展第一輪“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合并村組”高潮，1998年，又開啟新一輪合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高潮。進入21世紀后，特別是免除農(nóng)業(yè)稅后，全國各地加快了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的步伐，同時也推動并村并社的改革，相鄰兩村或兩社合并，小村或小社并入大村、大社。截至2006年，我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)34675個，其中，鄉(xiāng)15306個，鎮(zhèn)19369個。按規(guī)劃，到2012年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)將降低到3萬個，僅相當于20世紀80年代中期的1/3。
2、我國農(nóng)村基層黨組織得到加強。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村工作的基礎，是貫徹落實黨的路線方針政策、推進農(nóng)村改革發(fā)展的戰(zhàn)斗堡壘，是農(nóng)村基層社會管理和服務的領導核心。近年來，各地農(nóng)村基層黨建工作緊緊圍繞建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務，在大力推進基層干部選拔培養(yǎng)機制、基層黨組織設置模式、村級民主治理機制、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟方式和農(nóng)村黨員教育管理機制等方面進行有益的探索和創(chuàng)新，形成了一些彰顯本地特色的好經(jīng)驗好做法。
3、農(nóng)村社區(qū)組織的主體作用得到加強。一方面，全國村委會自治機制得到了加強和完善。村民自治是農(nóng)民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本形式。近年來，我國村委會數(shù)量根據(jù)實際需要不斷精簡，村委會換屆選舉工作順利進行。在2002年，我國村委會數(shù)量為68.1萬個，到2010年全國村委會數(shù)量已經(jīng)精簡為59.5萬個，同年，共有10.2萬個村（居委會）完成選舉；參與選舉的村（居）民登記數(shù)為1.7億人，參與投票1.3億人。此外，《村委會組織法》不斷修訂，進一步完善了黨領導的村級民主自治機制，著力解決了村務公開民主管理中存在的突出問題。另一方面，我國積極推進農(nóng)村社區(qū)建設，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理平臺[11]。2006年黨的十六屆六中全會首次提出“積極開展農(nóng)村社區(qū)建設”這一重大戰(zhàn)略任務。此后，各地逐步根據(jù)本地實際進行了積極探索。為了使農(nóng)村社區(qū)建設積極穩(wěn)妥地開展起來，民政部在2007年就專門確定了304個“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）”，促進農(nóng)村社區(qū)建設。為擴大農(nóng)村社區(qū)建設覆蓋面和受益面，2009年3月，民政部印發(fā)了《關于開展“農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知》（民發(fā)﹝2009﹞27號）。江蘇省海門市等7個縣（市、區(qū)）率先達到了創(chuàng)建標準，榮獲首批“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋示范單位”稱號。截至2011年12月，“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋示范單位”已經(jīng)達到106個[12]。
4、新型社會服務組織發(fā)展較快。經(jīng)濟聯(lián)合社、農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、工會、老年協(xié)會、計生協(xié)會、紅白理事會等組織在圍繞中心、服務大局、加強和創(chuàng)新基層社會管理方面起到了重要補充作用，與村黨支部和村民委員會在農(nóng)村社會管理中形成協(xié)同促進經(jīng)濟發(fā)展、維護和諧穩(wěn)定、共建文明社區(qū)、參與社會管理的良好局面。
（二）農(nóng)村社會治安
經(jīng)過長期探索，我國已經(jīng)形成了一些有效的社會治安體制，主要包括群防群治體制、社會治安綜合治理以及平安建設體制等。社會治安體制正從靜態(tài)模式向動態(tài)模式轉變，從單純的管理轉向寓管理于服務，從經(jīng)驗型管理轉向法制化、規(guī)范化建設，從單一管理主體轉向多元化主體參與。2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（中發(fā)〔2006〕1號）就特別指出要妥善處理農(nóng)村各種社會矛盾，加強農(nóng)村社會治安綜合治理，打擊“黃賭毒”等社會丑惡現(xiàn)象，建設平安鄉(xiāng)村，創(chuàng)造農(nóng)民安居樂業(yè)的社會環(huán)境。隨著社會主義新農(nóng)村建設的全面展開，特別是中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的深入實施，農(nóng)村社會治安總體向好，農(nóng)村社會保持了持續(xù)穩(wěn)定，農(nóng)民群眾的安全感不斷增強。
從2006年9月起，公安部啟動“抓基層、打基礎、苦練基本功”工程建設，做出《關于實施社區(qū)和農(nóng)村警務戰(zhàn)略的決定》，要求各地按農(nóng)村地域大小、人口多少、治安狀況和警力數(shù)量等實際情況，合理劃分警務區(qū)，在農(nóng)村實行一區(qū)一警或一區(qū)多警，建立農(nóng)村警務室。對地處邊遠的農(nóng)村警務室，民警的家屬可協(xié)助其工作，并給予家屬適當補貼，以穩(wěn)定農(nóng)村一線警力。據(jù)統(tǒng)計，到2009年，全國各地已經(jīng)建立農(nóng)村警務室11.3萬多個，每個警務室負責5個左右的行政村。農(nóng)村警務室的建立大大提高了警務工作的效率，方便了群眾辦事，提高了警務工作的透明度，密切了警民關系。在許多農(nóng)村，警員下沉基層一線，警力前移鄉(xiāng)村，與農(nóng)民“零距離”已經(jīng)成為現(xiàn)實。許多地方的公安機關也大膽實踐，推出“鄉(xiāng)村警務模式”，實行警力下沉，合理劃分警務區(qū)，建立警務室，推行民警包片、駐村制度，在人口較多、治安情況復雜的村莊，建立警民聯(lián)系點，及時接受群眾報警、求助、咨詢和監(jiān)督。通過廣泛開展平安村莊建設，全力構筑社會治安防控網(wǎng)絡體系，我國農(nóng)村各類案件的發(fā)生率明顯下降，農(nóng)民的安全感倍增。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調
在中國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關系改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。沒有農(nóng)村穩(wěn)定，就沒有全國的穩(wěn)定，而要真正穩(wěn)住農(nóng)村，就必須關注農(nóng)民的利益[13]。改革開放前，我國是一個利益結構高度同化的社會。世界銀行1979年的調查數(shù)據(jù)表明，中國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入的基尼系數(shù)為0.33，屬于相對平均的程度。1978年以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟取得了快速發(fā)展，農(nóng)民利益得到了不斷的保護和加強，農(nóng)村利益結構不斷分化。進入20世紀90年代后，隨著改革的深入，利益分化程度加深，利益差距逐步拉大。針對這種情況，黨中央及時采取了積極應對措施。2006年，黨中央在《構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和2007年黨的十七次代表大會報告中明確提出共同發(fā)展、共同富裕的戰(zhàn)略思想，實施了包括深化收入分配體制改革，通過多種途徑提高農(nóng)民收入，大力發(fā)展社會保障，完善利益補償機制，公共財政向西部不發(fā)達地區(qū)傾斜、向農(nóng)村地區(qū)傾斜等在內的一系列改善利益關系的措施。通過這一系列措施，“十一五”規(guī)劃以來，我國有效地緩解社會緊張關系，減少了社會矛盾。
（四）農(nóng)村公共安全
公共安全是指社會和公民個人從事與進行正常的生活、學習、工作、娛樂、交往所必需的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序，是人類最重要的社會需求。長期以來，我國農(nóng)村公共安全的提供是在社會治安綜合治理的框架下進行的。在此框架下，公共安全更多關注國家安全、集體利益、公民人身和財產(chǎn)安全等。但是隨著市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和影響，農(nóng)村面臨的風險因素增加，農(nóng)村基層的風險社會正迅速形成。農(nóng)村公共安全實際上包含了越來越多的內容，自然災害、突發(fā)事件、群體事件，等等逐漸成了農(nóng)村社會公共安全的重點之一。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2008年，全國平均每年因各類自然災害造成的損失達到2000億元以上，受災的人數(shù)達到3億多人次，而災害造成的損失大部分在農(nóng)村[14]。全國死亡10人以上的交通事故，也有一半以上是發(fā)生在農(nóng)村。
首先，防災減災取得明顯成效。1997年，我國頒布了《中華人民共和國防震減災法》，2008年12月27日進行修訂。新修訂的《防震減災法》就增加了對農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設施抗震設防的管理規(guī)定，為提高農(nóng)村防震減災水平提供了法律依據(jù)。1998年，中國政府頒布《中華人民共和國減災規(guī)劃（1998-2010年）》，把“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村減災”作為減災工作的五項目標之一，要求通過農(nóng)業(yè)綜合減災工程建設，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的綜合減災能力，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然災害損失率大幅度降低，農(nóng)村人員因災傷亡人數(shù)明顯減少。2005年10月11日，中共十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，將解決農(nóng)村安全問題列為“大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”的建設內容之一，并明確提出要“加強各種自然災害預測預報，提高防災減災能力，以保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”。2008年，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》認為，“中國農(nóng)村自然災害多、受災地域廣、防災抗災力量弱，必須切實加強農(nóng)村防災減災工作”，并提出了“加強農(nóng)村防災減災能力建設”的具體要求[15]。
其次，應對群體性事件的能力明顯提升。在過去30多年的改革過程中，由于征地拆遷、費稅負擔、安全生產(chǎn)以及環(huán)境污染等問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件頻繁發(fā)生，但總體上農(nóng)村群體性事件沒有引起大的社會動蕩，基本保持了農(nóng)村的穩(wěn)定。這主要得力于黨中央和各級黨委政府適時根據(jù)新形勢采取的應對農(nóng)村群體性事件方面的積極方針政策措施。包括：認定農(nóng)村群體性事件的人民內部矛盾性質但堅決依法嚴懲惡意挑撥、煽動等不法行為；理性、開放、人本地看待和處理農(nóng)村群體性事件；堅持把經(jīng)濟手段作為處理農(nóng)村群體性事件的重要方法，切實減輕農(nóng)民負擔；抓住主要矛盾，重點治理和整頓引發(fā)農(nóng)村群體性事件的主要問題；注重和加強干部培訓，提高基層黨和政府應對與處理農(nóng)村群體性事件的能力；以及進一步暢通農(nóng)民群眾的利益表達渠道；正確運用和發(fā)揮新聞媒體的作用，及時公開事件信息，正確引導社會輿論[16]。
各級黨委和政府也嘗試建立了群體性事件的應對機制。首先是建立應急預案。2006年1月8日國務院頒布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中就包括了“群體性事件處置預案”。之后，國務院陸續(xù)發(fā)布了與總體應急預案相配套的一系列專項應急預案。各省市、自治區(qū)也完成了本省的總體應急預案的編制工作。其次是設立了應急機構。目前全國所有的省級政府和市級政府，92%的縣級政府成立或明確了應急管理領導機構；所有的省級政府，96%的市級政府和81%的縣級政府成立或明確了應急辦事機構[17]。
此外，一些省市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通安全方面開展大量改革，已經(jīng)取得成效。如四川省樂山市建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通安全管理站”，對農(nóng)村道路交通安全實行“一票否決”；江西省打造農(nóng)村交管服務新模式；而南通市公安交巡警支隊堅持“以城帶鄉(xiāng)”，大力推進農(nóng)村道路交通安全管理網(wǎng)絡建設，不斷深化和放大了“鎮(zhèn)有交警隊、村有協(xié)管員”農(nóng)村道路交通安全管理模式的效應。
（五）農(nóng)村社會組織管理
農(nóng)村社會組織是以公共事務治理為目標，以農(nóng)民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的社會團體和民辦非企業(yè)單位。作為中國社會組織的重要組成部分，它是新時期共產(chǎn)黨執(zhí)政的社會基礎，是形成農(nóng)村新型社會治理結構的重要主體，是基層民主政治的重要力量，對推進社會管理體制創(chuàng)新、完善社會管理和公共服務，構建社會主義和諧社會、實現(xiàn)國家與社會的良性互動、保障黨和國家的長治久安都具有重要意義。因此，十七大報告明確提出，“重視社會組織建設和管理”，“要健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造力”。其中的“社會協(xié)同”、“公眾參與”都要求健全農(nóng)村社會組織管理體制，發(fā)揮社會組織參與社會管理的作用，加快農(nóng)村社會管理體制實現(xiàn)社會管理國家化向社會管理社會化的轉變。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也進一步要求“培育農(nóng)村服務性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”。
從20世紀90年代起，隨著廣大農(nóng)民民主和維權意識的增強，在我國農(nóng)村開始逐步發(fā)展起了一些農(nóng)民維權組織，近年來有擴大趨勢。例如，湖南省衡陽市、安徽省阜陽市、江蘇省沭陽市等地的“代表隊伍”、“農(nóng)民維權協(xié)會”、“農(nóng)民發(fā)展協(xié)會”等組織。同時，還出現(xiàn)了一些綜合性的社會組織。這些農(nóng)民維權組織，在溝通政府與農(nóng)民的關系、化解社會矛盾和維護社會穩(wěn)定方面具有積極的意義，能夠滿足農(nóng)民以及農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的多方面需要[18]。此外，村莊中出現(xiàn)了大量自組織，比如紅白喜事會，鄰里互助會、村民理事會或議事會，以及婦聯(lián)、團等樞紐型社會組織。面對大量出現(xiàn)的農(nóng)村社會組織，地方政府對農(nóng)村社會組織的登記管理工作進行了規(guī)范，培育農(nóng)村社會組織典型，加強社會組織規(guī)范化建設，取得了很大成績[19]。在一些地方，農(nóng)村社會組織審批符合法定條件的，按程序和時限進行登記，對不符合法定條件又在農(nóng)村經(jīng)濟和社區(qū)公益事業(yè)建設中發(fā)揮積極作用的，則進行備案制。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村有各類社會組織約200萬個，在農(nóng)村社會管理中已經(jīng)并將發(fā)揮積極的作用[20]。
（六）建設農(nóng)村服務型政府
中共十六屆三中全會首次提出構建“服務型政府”。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務院關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》則明確要求建設服務型政府，強化其社會管理和公共服務職能。十七大報告進一步提出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。2008年2月23日，胡錦濤總書記在中央政治局第四次集體學習時強調，要扎扎實實推進服務型政府建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。
農(nóng)村人口在我國占絕大多數(shù)，在構建中國特色服務型政府的過程中，農(nóng)村服務型政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府的建設具有重要意義。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村最基層的政府組織，是黨和政府聯(lián)系廣大基層群眾的橋梁和紐帶。21世紀以來，國家在對農(nóng)民“少取”甚至“不取”的同時，逐步增加了農(nóng)民收入補貼、生產(chǎn)補貼、消費補貼，加快發(fā)展以民生為重點的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)，使我國農(nóng)村公共服務供給進入到了多予少取的嶄新階段。農(nóng)村公共服務的特殊性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一供給體系中扮演關鍵角色。
2000年8月10日，國家民政部發(fā)出《關于進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開工作的通知》（民發(fā)〔2000〕86號）。同年12月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)出《在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關全面推行政務公開制度的通知》（中辦發(fā)〔2000〕25號），要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府遵循行政公開、真實公開、注重時效、有利監(jiān)督的原則，公開人民群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的實際問題，重點是財務公開。截至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開已經(jīng)在全國普遍實行，并建立了一些規(guī)范化的制度。行政公開制度的實施大大促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的規(guī)范、諸多重要的行政事項置于廣大民眾的監(jiān)督和制約下，有力地促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變、增強了政府的法治觀念和程序意識，推進了政治的民主化[21]。
2006年，我國在全國范圍內徹底取消農(nóng)業(yè)稅，我國農(nóng)村改革進入到了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農(nóng)村義務教育改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內容的農(nóng)村綜合改革的新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的試點范圍擴展到了全國，試點內容更加注重明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制機制創(chuàng)新，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。2006年2月頒發(fā)的中央“一號文件”《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》明確提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的原則性意見，即“按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能”。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能，改善農(nóng)村基礎設施條件，已經(jīng)成為新農(nóng)村建設時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的職能之一。
2009年，中央辦公廳、國務院辦公廳轉發(fā)《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的指導意見》（中辦發(fā)[2009]4號），改革從試點轉向全面推開，著力建立健全精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制，建設服務型政府，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。通過堅持不懈的探索和實踐，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革在轉變政府職能、優(yōu)化組織結構、加強機構編制管理、完善事業(yè)站所管理體制、創(chuàng)新農(nóng)村工作機制等方面均已經(jīng)取得了明顯成效。
第一，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革明確將新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位為“促進經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強化公共服務，著力改善民生，加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，推進基層民主，促進農(nóng)村和諧”等四個方面。圍繞這一總體要求，各地積極探索創(chuàng)新，切實加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會管理和公共服務，建立健全農(nóng)村利益協(xié)調和矛盾糾紛調處機制，加快發(fā)展農(nóng)村醫(yī)療教育等社會事業(yè)。
第二，優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織結構，嚴格控制人員編制，鞏固了農(nóng)村稅費改革成果。各地積極探索符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點的組織結構和運行方式，對黨政機構進行綜合設置，一般設3到5個綜合辦公室，有些地方只設工作崗位，推行一崗多職。同時，根據(jù)人口面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、財力保障狀況等因素，分類確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制限額。嚴格按規(guī)定核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導班子成員交叉任職。
第三，推進事業(yè)站所改革，完善事業(yè)站所管理體制，提升了農(nóng)村公共服務水平。各地著眼于更好地服務“三農(nóng)”，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革。合理區(qū)分事業(yè)站所的公益性職能和經(jīng)營性活動，對從事公益性的加強財政保障，對從事經(jīng)營活動的推行改制轉軌，促進了農(nóng)村公益服務事業(yè)發(fā)展。多數(shù)地方將原來分散的七站八所整合設置為3至5個綜合服務中心，通過統(tǒng)籌資源、規(guī)范制度、加強管理，提高了為農(nóng)服務的綜合能力。一些地方將部分事業(yè)站所改為縣直部門的派出機構，實行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置，擴大了服務半徑和覆蓋范圍。一些地方則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所逐步轉制為企業(yè)或中介服務組織，實行“政府購買、合同管理、農(nóng)民認可、考核兌現(xiàn)”，探索了政府提供公益服務的新方式。
第四，創(chuàng)新農(nóng)村工作機制，提高行政效率，推進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務型政府建設。各地著力推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開，把涉及農(nóng)民群眾切身利益、農(nóng)民群眾普遍關心的事項作為公開重點，不斷提高基層行政運行透明度。堅持把服務作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶，切實轉變服務理念和服務方式，大力推行“一站式”服務，“辦事代理制”等實踐證明行之有效的服務措施。此外，各地還進一步強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的依法行政觀念，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為，嚴格按照法定權限和程序履行職責，依法維護農(nóng)村經(jīng)濟社會秩序，保護農(nóng)民合法權益。規(guī)范和加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核，嚴格控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導的“一票否決”事項，切實清理各種評比表彰活動。所有這些做法，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)把主要精力放在為農(nóng)服務上，切實提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事效率和服務水平[22]。
（七）維護社會穩(wěn)定
由于我國人口、產(chǎn)業(yè)、發(fā)展階段等多種原因，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定有著特殊而迫切的意義。農(nóng)村社會穩(wěn)定是農(nóng)村發(fā)展的基礎，也是全國社會穩(wěn)定的基礎，關系社會主義新農(nóng)村建設大局。鄧小平同志就曾指出，“中國有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎是不行的”[23]。
從建設社會主義新農(nóng)村來看，生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主，都需要有一個良好的社會治安環(huán)境；從維護全國社會穩(wěn)定來看，沒有農(nóng)村的社會穩(wěn)定，就不可能有全國的社會穩(wěn)定。
自20世紀80年代后期以來，隨著我國農(nóng)民的大量外流，緩解了土地與人口的矛盾，社會矛盾趨于減少，而外出務工人員帶回的收入也使得因為經(jīng)濟緊張而引起的家庭關系緊張狀況及其他矛盾也隨之化解，社會風氣得到明顯改善。
三、農(nóng)村社會管理面臨的主要問題
（一）農(nóng)村基層社會管理
第一，行政管理體制機制亟待創(chuàng)新。創(chuàng)新我國農(nóng)村基層社會管理體制的改革主要側重機構精簡，體制制度創(chuàng)新進展有限。這種改革雖然一定程度上精簡機構和人員，減輕地方政府財政壓力,但許多因現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制帶來的各種矛盾，比如縣鄉(xiāng)村關系、財權與事權劃分、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位與職能轉換等問題不但沒有解決，反而滋生出新的矛盾[24]。
第二，村級組織之間的關系需要進一步理順。農(nóng)村黨支部和村委會“兩委”之間的關系扯皮問題突出，影響了社會管理職能的發(fā)揮。
第三，社會組織化水平需要提高。村民基本處于原子化狀態(tài)，社會力量難以動員起來[25]。農(nóng)村治理是選擇性的，基層民眾的參與社會管理有限[26]。
（二）農(nóng)村社會治安
農(nóng)村社會治安存在“八憂”：一憂惡�？h城里帶黑社會性質的團伙；集鎮(zhèn)上的“混混”；村里的“土霸王”破壞社會秩序的現(xiàn)象不少。二憂盜，在一些地方，盜竊事件頻發(fā)。三憂賭。部分地方賭博形式越來越多，參與面越來越廣，賭資越來越大。四憂毒。吸毒販毒近年從大中城市向縣城而后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、向村擴散。五憂斗。因為土地權益、環(huán)境、宗族矛盾引起的爭斗。六憂邪。部分地方農(nóng)村的封建迷信活動、邪教和非法宗教組織活動越來越活躍。七憂債。據(jù)農(nóng)業(yè)部監(jiān)測，截至2006年底，村均債務額為35.46萬元，負債水平較高[27]。不少地方的“村級債務”暗礁已經(jīng)浮出了水面，成為當?shù)氐慕裹c問題。八憂腐。干部腐敗成為老百姓聯(lián)名告狀最多的問題之一，突出表現(xiàn)在干部貪污公款和生活作風腐敗上[28]。與此對應，農(nóng)村社會治安防控呈現(xiàn)出“防控領域擴寬、防控對象增多、防控標準提高”等特征[29]。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調
隨著改革的深化，我國農(nóng)村社會呈現(xiàn)出了利益主體多元化、利益來源多樣化、利益差別擴大化、利益關系復雜化、利益表達公開化、利益沖突尖銳的局面，利益協(xié)調體制亟待完善。
一是貧富差距較大。最近，由華中師范大學中國農(nóng)村研究院發(fā)布的《中國農(nóng)民經(jīng)濟狀況報告》顯示，中國農(nóng)村居民基尼系數(shù)在2011年已逼近0.4的國際警戒線。人們對貧富差距“惡性擴大”的擔憂已從城鄉(xiāng)收入分配向農(nóng)村內部拓展。調查還發(fā)現(xiàn)，收入最高的20%樣本農(nóng)戶與收入最低的20%樣本農(nóng)戶的人均收入差距高達10倍之多[30]。
二是直接利益沖突顯化。農(nóng)村群體性事件已經(jīng)由過去傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里、宗族、贍養(yǎng)等糾紛發(fā)展到了由土地承包、生產(chǎn)經(jīng)營、侵權維權、征地拆遷、礦產(chǎn)開采、群體移民、稅費改革和村務公開等引發(fā)的利益糾紛，而且往往幾種不同類型的糾紛糾纏在一起。土地征用和拆遷引發(fā)的失地農(nóng)民社會保障等問題，已經(jīng)成為農(nóng)村最為突出的社會矛盾，容易誘發(fā)大規(guī)模的群體性事件。2005年全國農(nóng)村共發(fā)生因土地引發(fā)的群體性事件達到19700起。土地問題占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已經(jīng)成為影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點問題。有研究對100個村的1765戶農(nóng)民進行調查，發(fā)現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生沖突中，土地問題是占比最高的誘因，接近1/3的受訪農(nóng)戶表示對征地補償不公、土地征用不合法這兩個問題感到不滿，在所有與土地相關的問題中占比最高。
三是利益訴求難以實現(xiàn)。農(nóng)民的身份變遷落后于職業(yè)變遷，社會地位變遷落后于經(jīng)濟變遷，農(nóng)民獲得就業(yè)權卻沒有獲得相應的就業(yè)保障權、遷移權、教育和培訓權，以及社會管理參與權等[31]。這些問題處理不好，可能嚴重影響社會穩(wěn)定。
（四）農(nóng)村公共安全
一是農(nóng)村交通、消防安全問題突出。近年來，有近70%的火災和60%的火災死亡人員發(fā)生在農(nóng)村，嚴重威脅到農(nóng)村的公共安全。但是公安消防部門警力有限，且大多集中在城市，無法開展分布極廣的農(nóng)村消防安全工作。與此同時，我國村民防火意識差、消防知識缺乏，也使農(nóng)村交通、消防安全問題顯得更為突出[32]。
二是群體性事件壓力較大。據(jù)不完全統(tǒng)計,我國農(nóng)村群體性事件已經(jīng)由從前的20多種發(fā)展到了30多種。失地農(nóng)民、軍隊退役人員、民辦教師、外地農(nóng)戶、非轉農(nóng)大學生、老村干部等特定人員，為了滿足群體的利益要求，進行跨地區(qū)聯(lián)絡，自發(fā)性集聚，明顯影響到了公共安全[33]。
三是農(nóng)村災害防御體系不健全。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國因氣象災害造成的人員傷亡80%以上在農(nóng)村，每年因氣象災害造成農(nóng)業(yè)損失占整個農(nóng)業(yè)GDP的15%至20%。農(nóng)村防災減災形勢不容樂觀[34]。
（五）農(nóng)村社會組織管理
我國農(nóng)村社會組織的發(fā)展還處于初步階段，現(xiàn)有社會組織管理體制與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢和構建和諧社會的新要求還存在差距。
一是農(nóng)村社會組織的組織結構和功能較為單一。目前，不少農(nóng)村社會組織以“家族式”、“夫妻店”等靈活多樣非正式形式存在，缺乏社會公眾的參與，更缺乏與其他組織間的協(xié)作，功能受到很大限制。
二是農(nóng)村社會組織的資源獲取能力差。普遍缺乏資金支撐，正�；顒雍茈y保證，在提供社會基本服務、反映村民利益訴求、規(guī)范村干部行為方面顯得乏力。由于待遇、職業(yè)聲望不高，加上人事、社會保障等政策不健全，農(nóng)村社會組織難招募到高層次的人才。工作人員少，人員結構不合理，人員素質不高。
三是農(nóng)村社會組織的自立性差、凝聚力弱。許多農(nóng)村社會組織是應上級政府號召成立的，不是農(nóng)村社會內生的組織，因此從誕生之日起就對政府有很強的依附性，自立性差。這樣的社會組織無法真正吸納村民的意愿，維護村民的利益需求[35]。
四是社會組織管理的制度不健全。我國社會組織管理的法律法規(guī)不健全，相應的財務制度、票據(jù)管理、稅收減免、社會保險等配套政策也未能及時出臺。至今我國還沒有制定結社法，沒有專門的、全面的、嚴謹?shù)年P于社會組織管理的《社會組織法》，使得社會組織的設立、性質、地位和作用以及職能等沒有完全明確、規(guī)范。
（六）服務型政府建設
第一，資源不足。長期以來，國家對農(nóng)村公共服務供給的投入相對于城市而言太少，供給總量不足。因為區(qū)域差異以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、政策扶持等因素影響，農(nóng)村公共服務人員呈現(xiàn)出區(qū)域結構失調、地區(qū)分布不均衡的問題�；鶎拥母鞣N農(nóng)村公共服務人員隊伍十分龐大，但是各地普遍存在缺乏專業(yè)技術人才的“缺才不缺人”的現(xiàn)狀。同時，農(nóng)村公共服務人員待遇較差，人員隊伍不穩(wěn)定。根據(jù)衛(wèi)生資源配置中對衛(wèi)生人力的界定，我國每千農(nóng)業(yè)人口有各種類型的鄉(xiāng)村醫(yī)生或衛(wèi)生人員1.02人，這個水平從整體上超過了世界平均水平，但是存在學歷層次不高、專業(yè)技術水平不高的問題。調查表明，截至2005年底，縣鄉(xiāng)主要衛(wèi)生機構的衛(wèi)生技術人員的學歷以大專、中專為主，本科學歷僅僅占6.4%，無學歷人員仍占14.5%[36]。
其次，服務方式不完善。在政府提供農(nóng)村公共服務的過程中，采用的途徑多是自上而下的方式，民主決策的程度不高，導致政府提供的公共物品和服務與村民的實際需求不符。鄉(xiāng)村治理機制不完善，農(nóng)民對村民自治的愿望和公共服務的需求與傳統(tǒng)基層行政對農(nóng)村治理模式不相適應，部分農(nóng)民對政治參與熱情度很低[37]。
第三，服務體系不健全。由于受城鄉(xiāng)二元社會結構的影響，農(nóng)村基層社會管理重管制、輕服務呈現(xiàn)常態(tài)化，適應新形勢下農(nóng)村社會管理的服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有真正建立。我國農(nóng)村雖然有比較完整的政府管理體系，但是還沒有一個健全的政府公共服務體系。
（七）維護社會穩(wěn)定
近年來，中央各項強農(nóng)惠農(nóng)政策實施力度不斷加大，這為農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定奠定了堅實的基礎。當前，我國廣大農(nóng)村形勢總體上是好的，局面是穩(wěn)定的，農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，農(nóng)民思想觀念和精神面貌發(fā)生了積極的變化。但穩(wěn)定、和諧并不代表農(nóng)村沒有矛盾、沒有沖突。2006年，全國全面實行農(nóng)業(yè)稅取消政策后，農(nóng)民從過去沉重的稅賦負擔中解脫出來，基層政府與干部之間的矛盾關系得到一定程度的緩和。但是，由于農(nóng)民維權而引發(fā)糾紛的重心，開始由負擔向其他方面轉變，大多數(shù)沖突有集體行動性質。有調查研究表明，2000-2009年10年間，曾經(jīng)卷入過沖突或者糾紛的樣本比重不到20%。21世紀以來，中國農(nóng)村進入了風險社會。農(nóng)村基層班子建設、宗教組織活動、土地管理使用、農(nóng)村家族矛盾、村級財務預負債、農(nóng)村社會風氣等等，都影響著農(nóng)村社會穩(wěn)定。
1、干群矛盾。村級組織能力也亟待提高。少數(shù)村級基層組織渙散，開拓精神不強，缺乏具有駕馭復雜局面能力的村干部，對群眾之間的糾紛不管不問，或互相推諉踢皮球，以致造成矛盾激化。有的村委成員作風不民主、工作方式方法簡單粗暴，傷害群眾感情。有的村集體財產(chǎn)管理不善，財務制度不健全，引起了群眾不滿。有的村干部為選舉拉幫結派，操縱利用或參與普通群眾與其他干部的矛盾，來實現(xiàn)自己的利益。有的村新老班子成員思想意識差，各自拉幫結派，相互拆臺
2、不健康的社會風氣。第一，賭博風有所抬頭。一些農(nóng)村缺乏健康的文化生活，帶有賭博性質的打麻將玩牌依然是一些農(nóng)民最主要的娛樂方式，一些農(nóng)村留守人員更是把賭博作為唯一活動方式，甚至出現(xiàn)了以賭博為業(yè)或開設賭場抽頭漁利的賭棍。同時，因賭博引起的夫妻家庭及鄰里不和的事情時有發(fā)生。第二，封建迷信仍有一定市場。一些農(nóng)民面對洶涌的市場大潮，無法把握自己的命運，又缺乏正確的引導，于是把將來和命運寄希望于一些占卜活動，封建迷信在農(nóng)村仍有一定市場。第三，毒品犯罪活動呈上升趨勢。第四，攀比之風盛行。一些農(nóng)民在手中有了一些積累后不是用于生產(chǎn)性投入和子女教育以及自身技能增長的投資。而是在吃喝穿戴、婚喪嫁娶上盲目的攀比。更有一些人在攀比心的強烈驅使下，懷不勞而獲和一夜暴富心理，走上了盜竊、搶劫、詐騙等犯罪道路。有些地區(qū)亂倒垃圾，家庭暴力、兒女不孝，小偷小摸、打架斗毆等現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民的公民道德教育亟待加強。公民道德教育是農(nóng)村一切工作的關鍵，但是有些基層干部認識不到它的重要性。所以，很多道德教育方面的工作落實不到位，使農(nóng)民精神生活匱乏。
3、刑事犯罪。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和利益格局的調整，農(nóng)村地區(qū)矛盾糾紛日益復雜尖銳，引發(fā)了大量治安案件和刑事案件，危害公共安全的案件大多發(fā)生在農(nóng)村；破壞廣電設施、電力設備等案件地域主要集中在農(nóng)村；侵財、報復、盜竊、搶劫、搶奪、詐騙等侵財型犯罪居高不下；農(nóng)村黑惡勢力犯罪和非法組織活動較為猖獗。
四、加強和創(chuàng)新社會管理
（一）農(nóng)村基層社會管理
基層社會管理體制改革，實質是改善政府社會管理和公共服務職能，目標是實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接、政府依法行政和居民依法自治良性互動。
1、探索鄉(xiāng)村治理新模式[38]。目前，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權體制改革的模式主要有五種模式。模式一是撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設立區(qū)縣政府派出的社會管理和公共服務機構；模式二是鞏固和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，做實一級政府一級財政，事權和財權相統(tǒng)一，建設一個服務型的政府；模式三是調整機構，精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)；模式四是健全人民代表大會制度，擴大農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治”；模式五是根據(jù)不同區(qū)域、不同經(jīng)濟狀況鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特點，有針對性地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的創(chuàng)新。要整合基層資源，實行大部門制度；創(chuàng)新農(nóng)村社會管理機制，塑造新的農(nóng)村治理模式，建立由村黨支部、村委會、村代表大會、村理事會、村監(jiān)督委員構成的“五元一體”治理結構，立足農(nóng)民、服務農(nóng)民、貼近農(nóng)民。
2、加強完善基層管理。進一步加強農(nóng)村基層黨組織建設，發(fā)揮好村屯（村民小組）在黨支部建設上的積極作用，鞏固最基層的黨組織建設。進一步完善村民自治，不斷增強農(nóng)民民主管理的能力，發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，調動和激發(fā)村民參與村級事務管理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。進一步完善農(nóng)村村務公開制度，切實公開村民自治、村政務、村財務、村黨務等內容。
3、構建新的管理格局。以農(nóng)村社區(qū)建設為平臺，大力整合農(nóng)村社區(qū)資源，構建以社區(qū)黨組織為核心、自治組織為主體、群團及經(jīng)濟社會服務組織協(xié)同參與的農(nóng)村基層社會管理新格局，有效提高農(nóng)村社會管理和服務水平。以黨組織為核心，村民自治組織為主體，群團組織為紐帶，社會組織為補充，對社區(qū)居民進行再組織，提高農(nóng)民的再組織程度。加大對農(nóng)村社區(qū)的資源投入，合理確定農(nóng)村社區(qū)的范圍，以利于優(yōu)化公共資源配置，提高基礎設施和公共服務的共享度。以社區(qū)建設創(chuàng)新農(nóng)村管理體制，建立健全農(nóng)村社區(qū)居民委員會，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關、基層黨組織與居民自治組織之間的關系。通過設立社區(qū)服務中心，將鎮(zhèn)街層面的民政、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公安、綜治等管理服務資源，整合下沉到農(nóng)村最基層。
4、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供社會事業(yè)的責任。變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能為社會事業(yè)管理職能，并在財政、人才等方面給予必要的配備，提升服務能力。
（二）農(nóng)村社會治安
適應農(nóng)村社區(qū)建設的需要，廣泛動員社會力量，利用現(xiàn)代科學技術，完善農(nóng)村社會治安防控體系。
一是完善平安創(chuàng)建機制。以基層平安創(chuàng)建活動為載體，進一步加強農(nóng)村基層政法組織建設，大力推進農(nóng)村警務改革，建立健全農(nóng)村社會治安形勢分析評估機制，積極探索適合市場經(jīng)濟特點的治安防范措施，建立健全適合農(nóng)村治安特點的治安防控網(wǎng)絡體系，整合農(nóng)村治安資源，開展形式多樣的治安巡邏和鄰里守望，充分發(fā)揮農(nóng)村治保會在群防群治中的主力軍作用。
二是完善農(nóng)村警務體制。推進農(nóng)村社區(qū)警務室建設，下沉警力，加強社區(qū)網(wǎng)格化管理，將司法職能延伸到基層，加強基層基礎工作。依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府，依靠村（社區(qū)）“兩委”，根據(jù)實際，結合警力情況，科學構建，合理配置，建立農(nóng)村警務室，在行政村建立農(nóng)村警務站，各基層派出所在自然屯建立警務聯(lián)絡點，在各自然屯設立治安中心戶。由警務室（站）具體指導村（社區(qū)）“兩委”組建社會治安防控組織工作。
三是建立和完善情報信息預警機制。要牢固樹立“情報主導警務”的理念，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社建立三級調解網(wǎng)絡和信息員制度，確定一名社會治安信息員，構建區(qū)域性情報信息平臺和治安信息網(wǎng)絡，及時全面掌握敵情、社情和民意，以便早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置，將一些案件消滅在萌芽狀態(tài)，化解在當?shù)�，解決在基層[39]。
四是完善實有人口管理機制。切實加強農(nóng)村實有人口的控制，特別是實有人口的管理工作，把轄區(qū)內的實有人口納入管理范圍，重點掌控影響社會治安的特殊人群。加強對暫住人口、流動人口的登記與核查工作，切實掌握其動態(tài)，充分利用網(wǎng)上人口信息系統(tǒng)資源，發(fā)現(xiàn)打擊隱藏在其中的犯罪分子。在加強與勞務主要輸出地的溝通銜接，最大限度地減少返鄉(xiāng)人數(shù)的同時，建立務工人員失業(yè)返鄉(xiāng)監(jiān)測機制，及時掌握返鄉(xiāng)務工人員的動態(tài)形勢。
五是加強農(nóng)村道德建設。農(nóng)村道德建設既是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要內容，也是實現(xiàn)農(nóng)民現(xiàn)代化的重要條件，要緊緊圍繞建設社會主義新農(nóng)村的目標，開展群眾性的道德建設活動和精神文明創(chuàng)建活動，宣傳勞動致富、科學致富光榮的新型道德風尚，鼓勵農(nóng)民樹立公民意識和大局意識，促進城鄉(xiāng)文化互動，提高農(nóng)村社會的文明程度。
（三）農(nóng)村利益協(xié)調
國外在建立利益協(xié)調機制方面已經(jīng)積累大量有益的經(jīng)驗，一定程度上為我們解決當前利益矛盾問題提供了借鑒。這些經(jīng)驗包括：利用稅收政策縮小收入差距；建立普遍性的社會保障體系保障社會底層的基本生活；開放的社會流動機制保持一個相對穩(wěn)定的社會結構；通過集體談判機制緩和勞資矛盾與平衡勞資關系；擴大公民在公共政策制定中的參與，等等。在未來十年，中國農(nóng)村利益協(xié)調體制的建立有如下三個重點內容：
一是暢通利益表達渠道。充分利用選舉、投票、村民自治、村民議事會和信訪等形式，使得各階層的利益訴求得到表達。積極鼓勵不同群體參加不同的協(xié)會或其他社會組織，創(chuàng)造更多的利益表達渠道。
二是維護農(nóng)民合法的切身利益。充分尊重農(nóng)民的土地權益，征用土地必須及時給予農(nóng)民足額補償，使農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障。加強農(nóng)民工權益維護。推動集體談判機制，在行業(yè)或企業(yè)層面建立集體協(xié)商機制。為農(nóng)民工提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務，為符合條件的轉為市民創(chuàng)造條件，切實維護農(nóng)民工權益。
三是建立和完善社會矛盾糾紛“三調聯(lián)動”機制。構建矛盾糾紛防范體系，把維護好實現(xiàn)好農(nóng)民群眾利益作為根本，努力構建農(nóng)村社會利益整合的保障體系。積極推動群眾調解、司法調解、行政調解，扎實開展矛盾糾紛排查調處。成立鎮(zhèn)村矛盾糾紛調解中心，將司法服務網(wǎng)絡向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居、社區(qū)）組延伸，形成服務網(wǎng)絡和快速反應機制。
（四）農(nóng)村公共安全
一是建立各專業(yè)部門為骨干力量、全社會共同參與的農(nóng)村公共安全體制。這個體制應該包括公共安全信息監(jiān)測預警體系、公共安全緊急狀態(tài)指揮體系、公共安全基金體系和公共安全物資儲備體系、公共安全專家顧問體系、公共安全信息傳播體系等等[40]。積極吸引基層群眾的參與，強化村民自身的群防群治功能，真正形成政府管理、社會參與的多元化公共安全體系。
二是加強農(nóng)村地區(qū)災害監(jiān)測預警預報體系。加大農(nóng)村自然災害監(jiān)測方面的投入，通過準確預測、提前設防、有效救助來減少損失。堅持預案在先，建立起涵蓋社會管理方方面面的防控預案；堅持風險評估，預測得準，防范得早，從源頭上控制社會風險的發(fā)生。
三是要加強應急管理。要按照“分類管理、分類負責、條塊結合、屬地為主”的原則，建立健全農(nóng)村應急管理體制，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調有序、運轉高效的農(nóng)村應急管理機制，有效應對各種風險，提高危機處置能力。
（五）農(nóng)村社會組織管理
一是充分發(fā)揮社會組織的作用�？h鄉(xiāng)兩級政府要進一步轉變政府職能，厘清政府管理與社會自治的邊界，將目前政府承擔的本應該由社會組織旅行的職能盡快轉移給社會組織。要在推進農(nóng)村社會建設的過程中，大力發(fā)展社會組織，培育和鼓勵發(fā)展公益性、服務性社區(qū)民間組織，比如社區(qū)老年大學、老年文藝表演隊、藝術活動組等，在社會救助、優(yōu)撫安置、勞動就業(yè)、社工工作、家政介紹、居民糾紛調解等等方面發(fā)揮作用，使社會組織成為農(nóng)村社會管理的重要力量。
二是加大政策扶持。堅持“民辦、民管、民受益”的原則，大力培育“面向農(nóng)村、服務農(nóng)民、推動農(nóng)業(yè)”的“服務三農(nóng)”型社會組織，推動各級政府及各部門與社會組織進行多層次的合作，落實稅收優(yōu)惠政策。同時，加大經(jīng)費投入力度，建立農(nóng)村社會組織發(fā)展投入保障機制、公共財政對農(nóng)村社會組織的資助和獎勵機制、以項目為導向的政府購買服務機制。
三是加大對農(nóng)村社會組織從業(yè)人員的培訓力度。不斷提高社會組織工作人員的業(yè)務素質，推動農(nóng)村社會工作職業(yè)化，提高農(nóng)村社會工作隊伍專業(yè)化水準，優(yōu)化農(nóng)村社會工作者的成長環(huán)境。
四是加大對農(nóng)村社會組織的監(jiān)督管理力度。制定社會組織法，制定社會組織行為規(guī)則，保障農(nóng)村社會組織依法開展活動。建立社會化評估監(jiān)督體系和失信懲戒機制，加強政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，引導農(nóng)村社會組織完善以章程為核心的內部治理結構，建立健全民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的制度，形成平等協(xié)商、誠信自律的運行機制[41]。
（六）加快建設服務型政府
一是明確建設農(nóng)村服務型政府的關鍵內容。所謂服務型政府，實際上就是一個有效回應民眾公共需求的政府，因此必須擴大民眾的民主參與[42]。建立有效的民眾參與制度和公共需求表達機制，形成自下而、圍繞需求提供服務的機制。加快政企分開、政資分開、政事分開，政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預。
二是建立公共財政體制。調整和優(yōu)化政府支出結構，重點是不斷增加社會性公共服務支出。在國際上，服務型政府的一個基本標志是60%以上的財政預算要用于社會發(fā)展。調整公共支出的范圍，把生產(chǎn)投資型財政轉變?yōu)楣卜⻊招拓斦?sup>[43]。
三是創(chuàng)新農(nóng)村基本公共服務載體。建立為民服務中心、站、點和為民服務隊等組織，形成為民服務的“網(wǎng)底”。適當下移行政管理權力，給基層政府公共服務職責提供相應的人權、事權以及財權[44]。
（七）維護社會穩(wěn)定
一是健全民主管理制度。加強村務民主監(jiān)督小組、民主議事小組、民主理財小組等村民自治組織建設，充分發(fā)揮其作用，使村委會的各項工作置于群眾監(jiān)督之下，給群眾一個明白，給干部一個清白。實行村務民主聽證、會計選聘等農(nóng)村財務制度。全面提升“村務公開”透明度，切實保障村民應當享有的知情權，讓廣大群眾真正參與黨支部、村委會的重大決策和監(jiān)督。就農(nóng)民普遍關心的涉及切身利益的各類事務實行公開，如公開村級財務、工程承包審批、宅基地審批、荒山荒坡集體資產(chǎn)的拍賣和扶貧、救濟款物的發(fā)放等。
二是建立網(wǎng)格化聯(lián)系模式。發(fā)揮基層黨支部組織嚴密、覆蓋廣泛的優(yōu)勢，第一時間傾聽群眾呼聲。建立網(wǎng)格化聯(lián)系群眾模式，使組織觸角延伸到農(nóng)村的每個角落，包括科學劃分網(wǎng)格；組織黨群結對，形成“網(wǎng)中有格、定人定格、黨群互動、全面覆蓋”的格局[45]。
三是強化矛盾糾紛排查調處制度。充分發(fā)揮網(wǎng)絡矛盾糾紛的排查調查作用，力爭把矛盾發(fā)現(xiàn)在基層，解決在萌芽狀態(tài)，實現(xiàn)抓早、抓小，做到小事不出村，大事不出鄉(xiāng)，矛盾不上交。健全完善穩(wěn)定形勢分析研判、治安形勢分析、重大事項社會穩(wěn)定風險評估等工作機制，建立各類調解組織，落實“以房管人、以證管人、以業(yè)管人”的管理服務模式。
四是加強鄉(xiāng)風文明建設。加強農(nóng)村基礎教育，提高農(nóng)民科學文化素質。加強法制教育，完善村規(guī)民約，多層次、全方位地推進公民道德教育，培育具有現(xiàn)代公民意識的新型農(nóng)民。
注釋：
[1]社會管理體制是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務和社會關系中的地位作用、相互關系及運行方式而制定的一系列富有約束力的規(guī)則和程序性安排，其目的在于通過整合社會資源協(xié)同解決社會問題，規(guī)范社會運行，維護社會秩序。參見：何增科.中國社會管理體制改革與社會工作發(fā)展[M].社會管理與社會體制.北京：中國社會出版社，2008，1：2-8。
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[11]農(nóng)村社區(qū)是相對傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言，在農(nóng)村地域中結成的社會生活共同體。它以行政村或中心村等一定的地域為范圍，由以農(nóng)民為主體的同質人口組成，并以多種社會關系和經(jīng)濟關系相聯(lián)。農(nóng)村社區(qū)是新時期在城鎮(zhèn)化過程和新農(nóng)村建設中出現(xiàn)的一種適應農(nóng)村形勢發(fā)展需要的全新的社會管理模式，它對于推動社會公共資源向農(nóng)村傾斜、公共服務向農(nóng)村覆蓋，讓廣大農(nóng)民享有改革和發(fā)展成果，推進城鄉(xiāng)一體化進程，具有極其重要的意義。
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[44]昆明市崇明縣楊橋鄉(xiāng)，2004年4月，成立了昆明首家“為民服務中心”。到2007年，昆明市全市各縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都建立起了“為民服務中心”，構建了縣、鄉(xiāng)、村三級為民服務網(wǎng)絡體系。參見：吳曉松.“連心橋”構架昆明農(nóng)村服務型政府[N].昆明日報.2007-10-07(A02).
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