黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)社會(huì)治安體制改革提出了新要求、做出了新部署。十八屆四中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)“健全依法維權(quán)和緩解糾紛機(jī)制”時(shí)，提出“深化社會(huì)治安綜合治理，健全落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。完善立體化社會(huì)治安防控體系，有效防范化解管控影響社會(huì)安定的問(wèn)題，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。依法嚴(yán)厲打擊暴力恐怖、涉黑犯罪、邪教和黃賭毒等違法犯罪活動(dòng)，絕不允許其形成氣候”。戰(zhàn)略方向已定，當(dāng)務(wù)之急是牢牢把握我國(guó)社會(huì)變遷的特征，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)可持續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定觀，在法治軌道上務(wù)實(shí)推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治安體制改革。
社會(huì)變遷倒逼社會(huì)治安體制改革
改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了巨大變遷，整個(gè)社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型優(yōu)化，呈現(xiàn)出四個(gè)突出的變遷特征。第一個(gè)特征是“三重轉(zhuǎn)型”。我國(guó)社會(huì)進(jìn)入從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的時(shí)期。這三重轉(zhuǎn)型使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力需要從土地上解放出來(lái)進(jìn)入工業(yè)部門，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移；使得傳統(tǒng)的熟人社會(huì)向陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)階層分化加快，市場(chǎng)意識(shí)沖擊傳統(tǒng)道德，各類社會(huì)矛盾凸顯，各種新的利益訴求需要獲得表達(dá)和保障，亟須創(chuàng)新社會(huì)治安體制。第二個(gè)特征是“雙維流動(dòng)”。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)活力不斷增強(qiáng)，各種要素的流動(dòng)范圍擴(kuò)大、流動(dòng)速度加快，包括勞動(dòng)、資本、技術(shù)在內(nèi)的各種要素在區(qū)域間、城鄉(xiāng)之間“雙維流動(dòng)”。流動(dòng)帶來(lái)活力的同時(shí)，也帶來(lái)大量“成長(zhǎng)中的煩惱”，對(duì)既有社會(huì)治安體制形成挑戰(zhàn)。以流動(dòng)人口為例，根據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》顯示，到2013年末，我國(guó)流動(dòng)人口總量為2.45億，已經(jīng)超過(guò)總?cè)丝诘牧种弧＿@樣龐大規(guī)模的流動(dòng)人口涌入城市，在補(bǔ)充城市勞動(dòng)力市場(chǎng)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。他們不僅僅對(duì)基本公共服務(wù)提出了需求，也對(duì)社會(huì)治安形成了壓力。第三個(gè)特征是“兩個(gè)開放”。對(duì)內(nèi)對(duì)外“兩個(gè)開放”極大地激發(fā)了社會(huì)發(fā)展活力，推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展。從對(duì)內(nèi)來(lái)看，各種社會(huì)資源從東向西、從沿海到內(nèi)地流動(dòng)，提高了資源效率；從對(duì)外來(lái)看，我國(guó)加入WTO，經(jīng)濟(jì)高度融入全球化。全球化在提高我國(guó)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的同時(shí)，也對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成較大的沖擊，影響到社會(huì)穩(wěn)定。第四個(gè)特征是“網(wǎng)絡(luò)化”。從20世紀(jì)90年代開始，互聯(lián)網(wǎng)深刻地影響和改變了我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。短短10年間，我國(guó)已經(jīng)成為全球互聯(lián)網(wǎng)用戶最多的國(guó)家。截至2013年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到6.18億，網(wǎng)站數(shù)為320萬(wàn)個(gè)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)對(duì)社會(huì)管理體制提出了新的要求，諸如網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)群體性事件等影響著社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)變遷不斷倒逼我們對(duì)社會(huì)治安體制進(jìn)行改革。
樹立動(dòng)態(tài)可持續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定觀
新中國(guó)成立以來(lái)，歷屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)人始終高度重視社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成了一定的看法。改革開放以后，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)改革發(fā)展穩(wěn)定三者的關(guān)系，堅(jiān)持用發(fā)展的眼光看待穩(wěn)定問(wèn)題。他指出，“穩(wěn)定要營(yíng)造良好的政治局勢(shì)；穩(wěn)定要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；穩(wěn)定要著眼于長(zhǎng)治久安�！薄皬�(qiáng)調(diào)穩(wěn)是對(duì)的，但強(qiáng)調(diào)得過(guò)分就可能喪失時(shí)機(jī)”，“穩(wěn)這個(gè)字是需要的，但并不能解決一切問(wèn)題”，“特別要注意，根本的一條是改革開放不能丟，堅(jiān)持改革開放才能抓住時(shí)機(jī)上臺(tái)階”。江澤民同志、胡錦濤同志同樣高度重視社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，他們分別從加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、樹立“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)等角度強(qiáng)調(diào)了社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。習(xí)近平總書記早在浙江省委工作時(shí)就針對(duì)群體性事件的增加提出要用“聯(lián)系”、“發(fā)展”、“辯證”的觀點(diǎn)來(lái)抓穩(wěn)定。他指出，“當(dāng)前，由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)突出問(wèn)題。針對(duì)這一新特點(diǎn)，我們要用聯(lián)系的觀點(diǎn)抓穩(wěn)定，正確認(rèn)識(shí)影響社會(huì)穩(wěn)定的新情況、新特點(diǎn)，善于全面分析相互交織在一起的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化的因素，妥善把握工作展開的重點(diǎn)、步驟、時(shí)機(jī)與力度；用發(fā)展的觀點(diǎn)抓穩(wěn)定，努力做到在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展中，不斷破解發(fā)展對(duì)穩(wěn)定提出的新課題，不斷探索做好維護(hù)穩(wěn)定工作的有效方法和手段，不斷建立完善維護(hù)穩(wěn)定的各項(xiàng)工作機(jī)制；用辯證的觀點(diǎn)抓穩(wěn)定，具體分析和區(qū)別對(duì)待各種不同性質(zhì)的矛盾，敏于洞察矛盾，敢于正視矛盾，勤于分析矛盾，善于化解矛盾，最大限度地減少各類矛盾對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響。”
學(xué)者們對(duì)社會(huì)穩(wěn)定也提出了各自有區(qū)別但又有內(nèi)在聯(lián)系的看法。其中，代表性的觀點(diǎn)有可持續(xù)穩(wěn)定觀、積極穩(wěn)定觀、科學(xué)的社會(huì)政治穩(wěn)定觀、動(dòng)態(tài)穩(wěn)定觀等四種。倡導(dǎo)可持續(xù)穩(wěn)定觀的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該追求建立在良性機(jī)制和健全制度基礎(chǔ)上的健康持久的全局性穩(wěn)定。倡導(dǎo)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定觀的學(xué)者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)追求的是動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定、現(xiàn)代的穩(wěn)定，不能再像過(guò)去那樣維持一種靜態(tài)的穩(wěn)定、傳統(tǒng)的穩(wěn)定。傳統(tǒng)的穩(wěn)定以“堵”為主；現(xiàn)代的穩(wěn)定則以“疏”為主。各種觀點(diǎn)雖各有區(qū)別，側(cè)重點(diǎn)不同，但其內(nèi)在都追求一種動(dòng)態(tài)、可持續(xù)的社會(huì)政治穩(wěn)定觀。
務(wù)實(shí)推動(dòng)社會(huì)治安體制改革
隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，尤其是城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，全球化進(jìn)程的深入，我國(guó)社會(huì)治安管理面臨著很多挑戰(zhàn)，社會(huì)治安體制亟待改革。在今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)可持續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定觀，在如下六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域著力推動(dòng)社會(huì)治安體制改革：首先是城市管理體制。在快速城市化及城鄉(xiāng)體制打破、人口自由流動(dòng)的大背景下，我國(guó)城市管理者承受著巨大的壓力和沖擊，我國(guó)現(xiàn)行城市建設(shè)管理體制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩還很濃，城管執(zhí)法體制客觀上存在職能交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民、效率低下和行政機(jī)構(gòu)膨脹等弊病。加之由于我國(guó)城管立法長(zhǎng)期缺失，城市管理和執(zhí)法又越來(lái)越復(fù)雜，疊加形成的矛盾越來(lái)越多，例如，城管與流動(dòng)攤販的沖突逐漸增多。城市管理體制亟須改革。
二是公安行政管理體制。最近幾年，全國(guó)各地在大力推進(jìn)公安體制改革，探索了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。但是，當(dāng)前公安行政管理體制仍然還存在一些不足，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面。公安機(jī)關(guān)職能缺位、越位和錯(cuò)位的現(xiàn)象仍然存在。例如，公安機(jī)關(guān)的非警務(wù)活動(dòng)仍然很多，而社會(huì)管理和公共服務(wù)還不到位。行政成本高，機(jī)構(gòu)臃腫。公安機(jī)關(guān)部門設(shè)置上下對(duì)口、趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重；上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間事權(quán)不清，職能重疊、上下一般粗；行政管理事務(wù)分工過(guò)細(xì)，有關(guān)部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象仍很突出；行政執(zhí)法隊(duì)伍過(guò)多、過(guò)濫，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較突出。此外，管理方式和管理手段比較落后，行政透明度不高，形式主義現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。公安行政管理在方式和手段上存在重事前審批、輕事后監(jiān)督，市場(chǎng)主體進(jìn)入難，一旦進(jìn)入又對(duì)其監(jiān)管不嚴(yán)，行政權(quán)力與利益掛鉤，執(zhí)法趨利等問(wèn)題。
三是社區(qū)警務(wù)體制。從20世紀(jì)80年代傳入我國(guó)以后，社區(qū)警務(wù)就受到我國(guó)政府和各級(jí)公安機(jī)關(guān)的高度重視。但是現(xiàn)行社區(qū)警務(wù)暴露的問(wèn)題也比較多。一方面，現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)理念尚未被各級(jí)公安機(jī)關(guān)完全接受，公安民警難以適應(yīng)新時(shí)期社區(qū)功能發(fā)展的需要。另一方面，社區(qū)警務(wù)機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，警民關(guān)系淡薄。再就是社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制缺乏科學(xué)性，警務(wù)規(guī)范化建設(shè)有待進(jìn)一步完善。此外，警力不足，警務(wù)保障乏力，警務(wù)現(xiàn)代化科技化有待加強(qiáng)。雖然我國(guó)城市社區(qū)警務(wù)建設(shè)取得了較大成效，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，但農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的發(fā)展相對(duì)比較滯后。
四是警察教育體制。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的警察沒(méi)有學(xué)歷教育，他們的警察都是從社會(huì)上公開招募、受過(guò)高等教育的公民，等錄取之后，再來(lái)警察學(xué)校進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，成績(jī)合格后就可以成為正式警察。借鑒美國(guó)模式，建立培訓(xùn)體制，廢除警察教育的學(xué)歷化是國(guó)際化潮流。而在我國(guó)，警察教育長(zhǎng)期以來(lái)是學(xué)歷教育，警察的專業(yè)素養(yǎng)無(wú)法保障。近年，我國(guó)開始醞釀對(duì)公安院校教育體制進(jìn)行改革，由學(xué)歷教育向培訓(xùn)教育轉(zhuǎn)變，但是改革仍然還處在初步階段。
五是社區(qū)矯正制度。我國(guó)社區(qū)矯正已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但地區(qū)間的差別較大，仍然存在不少問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是存在監(jiān)督考察不到位的問(wèn)題。以往對(duì)適用非監(jiān)禁刑罪犯的執(zhí)行是由罪犯所在地的派出所執(zhí)行，而派出所肩負(fù)著維護(hù)社會(huì)治安、應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件、社會(huì)服務(wù)、群眾救助等主要職能，對(duì)非監(jiān)禁刑罪犯的監(jiān)督考察并不是派出所的主要職能。再加上人力物力受限，對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象存在監(jiān)督考察不到位的問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是沒(méi)有配套措施。對(duì)于適用非監(jiān)禁刑的罪犯如何教育改造，如何解決其實(shí)際困難，如何對(duì)其日常行為實(shí)行有效的監(jiān)督和幫教缺乏相應(yīng)的配套措施。第三個(gè)問(wèn)題是缺乏必要的社會(huì)保障。對(duì)適用非監(jiān)禁刑罪犯的改造需要投入大量的人力、物力，需要社會(huì)各部門的通力合作，派出所一家孤掌難鳴，很難達(dá)到預(yù)期改造、教育的效果。
六是保安行業(yè)制度。自1984年深圳特區(qū)第一家保安公司成立以來(lái)，到2007年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)組建的保安公司由當(dāng)初的十幾家已發(fā)展到2000多家，從業(yè)人員就達(dá)200多萬(wàn)。2010年《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》實(shí)施后，保安行業(yè)向民間資本開放，中國(guó)私人保安業(yè)蓬勃發(fā)展。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，截至2011年，我國(guó)保安行業(yè)一共有2767 家注冊(cè)公司，年?duì)I業(yè)額約12 億美元，雇用了超過(guò)200 萬(wàn)人。30年來(lái)，我國(guó)保安服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展，在維護(hù)社會(huì)秩序、預(yù)防和制止違法犯罪活動(dòng)方面發(fā)揮了積極作用。但是，保安在我國(guó)還是一個(gè)新興行業(yè)，經(jīng)營(yíng)和管理模式還不成熟，管理體制不夠完善，管理工作不夠規(guī)范，保安服務(wù)水平與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客戶單位需要相比，還有很大差距。同時(shí)，由于保安沒(méi)有立法，在行業(yè)管理的規(guī)范化、科學(xué)化和管理力度上都顯得不足。全國(guó)絕大多數(shù)保安公司存在隊(duì)伍不穩(wěn)、人員流動(dòng)大、執(zhí)勤守護(hù)短期行為多、人力資源嚴(yán)重枯竭等困難。
近期，我國(guó)社會(huì)治安體制改革的工作應(yīng)該包括如下十個(gè)方面的內(nèi)容：第一，加強(qiáng)法治建設(shè)，依法行政，為社會(huì)治安綜合治理提供有力的法律保證。第二，進(jìn)一步加大打擊力度，始終保持對(duì)刑事犯罪活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)。第三，構(gòu)建對(duì)維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，正確處理好新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾，防止人民內(nèi)部矛盾激化。第四，繼續(xù)完善群防群治工作機(jī)制，緊緊依靠群眾做好社會(huì)治安綜合治理工作。第五，進(jìn)一步加大防范力度，深入推進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè)。第六，高度警惕和堅(jiān)決防范非傳統(tǒng)安全因素對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響。第七，進(jìn)一步加大公安基層基礎(chǔ)工作力度，探索建立警力下沉的長(zhǎng)效機(jī)制，筑牢維護(hù)社會(huì)治安的第一道防線。第八，繼續(xù)探索社區(qū)警務(wù)尤其是農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作，加強(qiáng)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理工作，解決好關(guān)系民生的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第九，加快保安工作的改革步伐，認(rèn)真研究、積極探索新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)保安工作的新思路、新辦法，推動(dòng)保安行業(yè)的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。第十，完善社區(qū)矯正工作，廣泛動(dòng)員包括社區(qū)社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)力量參與社區(qū)矯正。
（作者單位：中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部）