黨的十八大明確提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)又分別從改革和法治兩個(gè)角度對(duì)如何推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了頂層設(shè)計(jì)和總體部署。在全面依法治國(guó)的方略下，必須依法推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。這既是基于對(duì)國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和借鑒，也是基于對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路的反思和批判而作出的判斷。
一、依法行政是發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)政府與市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，通常把世界各國(guó)的城鎮(zhèn)化主要概括為三種模式。第一種是自由放任式的美國(guó)模式，第二種是政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型的西歐模式，第三種則是受殖民地經(jīng)濟(jì)約束的拉美非洲模式。這三種模式在城鎮(zhèn)化的動(dòng)力、路徑、內(nèi)容和績(jī)效上的表現(xiàn)互不相同，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系也各自迥異。但是，從三種城鎮(zhèn)化模式的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)來(lái)看，依法行政是最重要的一點(diǎn)。也就是說(shuō)，能有效持續(xù)做到依法行政的城鎮(zhèn)化模式往往能走上健康有序的道路，而不重視或沒(méi)有發(fā)揮好依法行政的保障作用的城鎮(zhèn)化模式往往是低效無(wú)序和高成本的。概括來(lái)看，國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在依法推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)上積累了如下經(jīng)驗(yàn)：
一是重視規(guī)劃立法，堅(jiān)持依法進(jìn)行城鎮(zhèn)規(guī)劃和管理，推動(dòng)城鎮(zhèn)化有序開(kāi)展。城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，排在第一位的是規(guī)劃，而規(guī)劃只有納入法律才是硬約束，否則規(guī)劃就容易被隨意修改，成為城鎮(zhèn)發(fā)展的軟約束甚至無(wú)約束。英美等國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，尤其是在新城鎮(zhèn)建設(shè)中高度重視規(guī)劃立法，緊抓規(guī)劃不放手。例如，美國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃法約束力極強(qiáng)，按照法律規(guī)定，各地方政府的規(guī)劃必須通過(guò)專家論證和市民審議，而規(guī)劃一經(jīng)通過(guò)確定，就不能隨意改變和調(diào)整。英國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)后相繼通過(guò)《1946年新城法》《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》（1947年），在法律上要求把城鄉(xiāng)納入一體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，從而推動(dòng)了英國(guó)新城鎮(zhèn)的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。日本在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也高度重視規(guī)劃立法。1919年日本就制定《城市規(guī)劃法》，二戰(zhàn)后制定實(shí)施有關(guān)國(guó)土開(kāi)發(fā)和城市發(fā)展的法律近220件，其中直接推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展的法律近40件。[1]
二是堅(jiān)持權(quán)益導(dǎo)向，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中通過(guò)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制和健全的社會(huì)保障體系來(lái)維護(hù)公眾權(quán)益。社會(huì)保障是各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的最重要的制度保障。英國(guó)是建立社會(huì)保障制度較早的國(guó)家，早在1601年，伊麗莎白女王就頒布了《濟(jì)貧法》。此后，在1817年和1832年，英國(guó)兩次成立濟(jì)貧法調(diào)查委員會(huì)，在1834年修訂了《濟(jì)貧法》。在20世紀(jì)初，英國(guó)政府相繼制定了《老年贍養(yǎng)法》（1908年）、《國(guó)民保險(xiǎn)法》（1911年）、《失業(yè)保險(xiǎn)法》（1920年、1935年）、《寡婦孤兒及養(yǎng)老年金法》（1926年）、《家庭補(bǔ)助法》（1945年）、《國(guó)民救濟(jì)法》（1948年）等一系列法律。到20世紀(jì)中葉，英國(guó)已經(jīng)形成了較為完善的社會(huì)保障體系。德國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度建立最早的國(guó)家，早在19世紀(jì)就創(chuàng)造性地開(kāi)展社會(huì)保障制度建設(shè)。自1881年頒布《社會(huì)保障法》以后，德國(guó)通過(guò)《疾病保險(xiǎn)法》（1883年）、《工傷保險(xiǎn)法》（1884年）以及《傷殘及養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（1889年）、《職員養(yǎng)老保險(xiǎn)法》（1911年）等法律，建立了包括疾病、工傷、養(yǎng)老、失業(yè)等內(nèi)容在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度。1969年，德國(guó)制定《農(nóng)民養(yǎng)老金法案》，從而正式建立由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)服務(wù)構(gòu)成的社會(huì)保障網(wǎng)。而日本政府通過(guò)制定和完善社會(huì)保障立法來(lái)對(duì)失地農(nóng)民基本權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。一方面，日本保障新進(jìn)城農(nóng)民的基本生存權(quán)，賦予新進(jìn)城農(nóng)民平等的市民身份，使他們享有與城市居民同等的社會(huì)保障；另一方面保障新進(jìn)城農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利，要求企業(yè)近乎“終身”地雇用新進(jìn)城農(nóng)民，確保新進(jìn)城的農(nóng)民不會(huì)因失業(yè)而陷入困境。在城鎮(zhèn)化期間，日本既沒(méi)有發(fā)生大的社會(huì)動(dòng)蕩，也沒(méi)有出現(xiàn)拉美等國(guó)那樣的貧民窟。
三是針對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理建立多層次多方面的法律體系，內(nèi)容涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理、生態(tài)文化、人文歷史等多個(gè)領(lǐng)域，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)人文自然環(huán)境和歷史遺存進(jìn)行保護(hù)。例如，為了緩解城市過(guò)度擁擠帶來(lái)的問(wèn)題，英國(guó)先后制定了《公共衛(wèi)生法》《環(huán)境衛(wèi)生法》等法規(guī)，對(duì)城市建筑和環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行引導(dǎo)和管理；英國(guó)專門(mén)頒布了《歷史建筑和古老紀(jì)念物保護(hù)法》（1953年）等法律，對(duì)歷史建筑和古老遺存進(jìn)行保護(hù)。在德國(guó)，《聯(lián)邦德國(guó)建設(shè)法典》（2002年修訂）明確提出城鎮(zhèn)發(fā)展要遵守水、肥料、環(huán)境污染等法律法規(guī)，《聯(lián)邦建設(shè)法》和《聯(lián)邦建設(shè)促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境和歷史遺跡進(jìn)行保護(hù)。日本的歷史文化名城和景觀所在地政府從20世紀(jì)60年代末開(kāi)始紛紛頒布有關(guān)歷史環(huán)境保護(hù)的條例，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)熱潮對(duì)古文化遺產(chǎn)的破壞。到1975年，日本政府修改《文物保護(hù)法》，明確將歷史景觀地區(qū)作為國(guó)家的文化資源進(jìn)行保護(hù)。
四是擴(kuò)大公民的參與，適時(shí)調(diào)整修訂與城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理相關(guān)的法律。城鎮(zhèn)化是一個(gè)利益重新布局、分配和創(chuàng)造的過(guò)程。為保證這個(gè)過(guò)程順利開(kāi)展，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)法制建設(shè)，將城市化進(jìn)程納入法治軌道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐。例如，在英國(guó)，全國(guó)性城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、市鎮(zhèn)地方規(guī)劃及市區(qū)局部的改造建設(shè)等各個(gè)層次的規(guī)劃，按照法律規(guī)定都必須有公民的參與。在德國(guó)，按照法律規(guī)定，政府在規(guī)劃制定過(guò)程中必須盡早地將規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃方案和影響等告知市民，以便及早地聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，及時(shí)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改。規(guī)劃在正式提交市議會(huì)審議之前必須公示一個(gè)月，以便全面地聽(tīng)取各方的意見(jiàn)。[2]此外，城鄉(xiāng)規(guī)劃法也具有相當(dāng)強(qiáng)的時(shí)效特點(diǎn)，隨著城市化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，許多發(fā)達(dá)國(guó)家的規(guī)劃法在頒布后都被多次更新和修訂過(guò)。例如，英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947年）在第二次世界大戰(zhàn)后的3年里先后被修訂12次；聯(lián)邦德國(guó)的《建設(shè)法典》（1986年）在頒布后的20年里被修訂20次以上。而日本政府每隔10年左右就會(huì)針對(duì)新情況制定或修改一次城市立法，其《城市規(guī)劃法》（1919年）在頒布以后的一百年里已經(jīng)被修改多次。[3]
五是注重發(fā)揮相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，在規(guī)劃局之外成立具有法律效力的第三方機(jī)構(gòu)，監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況以及對(duì)公眾的意見(jiàn)進(jìn)行聽(tīng)取和裁決。例如，英國(guó)的政府不僅制定國(guó)家的法規(guī)政策，而且有權(quán)干預(yù)地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃管理，可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴，在當(dāng)?shù)刂鞒忠?guī)劃聽(tīng)證會(huì)并進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。公眾若有不同意見(jiàn)可以向規(guī)劃督察申訴、寫(xiě)信或當(dāng)面交談，由規(guī)劃督察先進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果協(xié)調(diào)不成，再開(kāi)庭審理，公眾進(jìn)行申辯，最后由規(guī)劃督察裁決。法國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管，設(shè)立國(guó)家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國(guó)文化與交流部向各省的派出部門(mén)，接受文化部、建設(shè)部和環(huán)境部的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。代表處直接參與市鎮(zhèn)按程序編制、修訂、審核地方規(guī)劃的各項(xiàng)工作。[4]
二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式下我國(guó)依法行政的困境
1978年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提高，從17.9%提高到2013年的53.7%，增加了35.8個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1個(gè)百分點(diǎn)左右。從表面上看，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但是過(guò)去30多年的城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上是低水平、高耗能、粗放型的城鎮(zhèn)化，存在重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重規(guī)模輕內(nèi)涵、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等弊端，城鎮(zhèn)化建設(shè)呈現(xiàn)“政府主導(dǎo)型”“土地財(cái)政型”“片面發(fā)展型”等突出特征。不可否認(rèn)，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)陷入了多重困境，帶來(lái)很多問(wèn)題。
一是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受侵害。農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民生存發(fā)展的根本。依照《土地管理法》，土地整治是由農(nóng)民集體而不是政府單方?jīng)Q定的，在沒(méi)有取得土地所有權(quán)人的授權(quán)或委托下，政府不能直接代替農(nóng)民集體來(lái)整治和處分土地。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先和地方財(cái)政利益的驅(qū)動(dòng)下，一些地方政府遏制不住政績(jī)沖動(dòng)，盲目追求城鎮(zhèn)化率，強(qiáng)拆強(qiáng)遷，侵害農(nóng)民的合法利益與生存權(quán)。農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程中缺乏足夠的知情權(quán)、參與權(quán)和抗辯權(quán)。法律授予了政府征地的權(quán)力，卻沒(méi)有明確規(guī)定能充分體現(xiàn)公正原則的增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民被置于收益分配鏈條的末端而無(wú)法充分享有土地的增值收益。[5]法律對(duì)土地征用公告程序和懲罰制度的規(guī)定也不嚴(yán)格，使公眾無(wú)法對(duì)征地過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。此外，為進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，保證糧食安全，我國(guó)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)�！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途。然而，受利益驅(qū)使，實(shí)際操作中的流轉(zhuǎn)土地非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，農(nóng)民主觀不愿流轉(zhuǎn)和被強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)之間的矛盾也很突出。[6]
二是行政糾紛解決機(jī)制失靈。城鎮(zhèn)化在征地拆遷過(guò)程中牽涉到城鄉(xiāng)居民的利益關(guān)系調(diào)整，容易出現(xiàn)糾紛，需要加以規(guī)范和調(diào)解。盡管現(xiàn)行制度規(guī)定了行政復(fù)議、申訴、調(diào)解、裁決、訴訟等多種可以用來(lái)化解征地糾紛的機(jī)制，但是在實(shí)際運(yùn)行中卻因?yàn)槌绦驘┈崱⑿实拖�，�?dǎo)致時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本都很高昂，或者因?yàn)樯婕罢陨砝娑鵁o(wú)法確保公正。更有甚者，很多法院基于當(dāng)?shù)卣膲毫?duì)以政府為被告的行政訴訟根本不予立案，導(dǎo)致現(xiàn)有的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制在農(nóng)民中缺乏公信力，難以有效地化解糾紛，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的涉地矛盾不斷累積、激化，甚至走向了暴力沖突。[7]
三是立法體系不完整，存在不少立法盲區(qū)和空白。例如，我國(guó)沒(méi)有一部城市管理法，城市管理無(wú)法可依，區(qū)域規(guī)劃存在立法空白，導(dǎo)致弊端叢生。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要內(nèi)容是通過(guò)特定區(qū)域中心城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)拉動(dòng)區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，諸如珠三角、長(zhǎng)三角城市群發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展。但是，目前我國(guó)規(guī)劃立法對(duì)象僅限于特定行政區(qū)劃內(nèi)部，同一個(gè)省地市間的聯(lián)合，比如長(zhǎng)株潭、西咸、烏昌等的一體化建設(shè)，尚有省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃可作依據(jù)，但區(qū)域間的規(guī)劃卻無(wú)法可依，造成規(guī)劃混亂、地方保護(hù)主義泛濫、府際協(xié)調(diào)困難，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與土地利用之間的矛盾突出，城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城鎮(zhèn)整體布局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的先導(dǎo)作用難以有效發(fā)揮。[8]
四是高速城鎮(zhèn)化帶來(lái)了環(huán)境污染，但現(xiàn)行環(huán)保法律無(wú)法有效防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于常住人口和流動(dòng)人口、能源消費(fèi)、機(jī)動(dòng)車(chē)使用、城市建設(shè)快速增長(zhǎng)，大量污染物排放，付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。近15年來(lái)，在能耗方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每增加1個(gè)百分點(diǎn)平均需多消耗能源4940萬(wàn)噸標(biāo)煤，其中包括煤炭、石油、天然氣等；在工業(yè)制成品方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化每增加1個(gè)百分點(diǎn)平均需多消耗鋼材645萬(wàn)噸，水泥2190萬(wàn)噸，而且工業(yè)三廢的排放量日益增多。與此同時(shí)，我國(guó)在防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移方面卻存在立法滯后、執(zhí)法受制于地方、司法救濟(jì)難的困境，難以有效地阻止這類事件的發(fā)生。
五是在政績(jī)焦慮、利益沖動(dòng)和形式主義驅(qū)使下，許多城鎮(zhèn)的高樓林立往往是以割斷文脈和棄置鄉(xiāng)愁為代價(jià)的，尚沒(méi)有全國(guó)性的法律法規(guī)對(duì)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保護(hù)和傳承傳統(tǒng)文化從立法層面進(jìn)行剛性約束和規(guī)范性指導(dǎo)，地方性法規(guī)也不多。一些地方政府不加區(qū)別地搞拆舊建新、拆毀重建、“全面改造”等破壞性開(kāi)發(fā)，使大批古舊建筑、歷史街區(qū)、人文景觀、名人故居等毀于一旦；拆掉真文物、建造假古董的現(xiàn)象屢有發(fā)生，原有的城市風(fēng)貌、文化遺存、地方風(fēng)情的完整性、真實(shí)性不復(fù)存在。[9]
三、依法推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
習(xí)近平總書(shū)記提出“看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的美好境界。要實(shí)現(xiàn)這樣的境界，必須依法推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，走法治化道路，當(dāng)務(wù)之急，擴(kuò)大公眾在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的參與、完善城鎮(zhèn)化法治體系、堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、依法進(jìn)行城市管理、消除行政訴訟障礙和依法加強(qiáng)環(huán)境污染處罰。
一是擴(kuò)大公眾參與，變“政府主導(dǎo)”的行政法治模式為“多中心治理”模式，實(shí)現(xiàn)善治和良法的互動(dòng)。正如十八屆四中全會(huì)指出的，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。善治內(nèi)在地包含了法治的要求，只有在法治社會(huì)中才能實(shí)現(xiàn)善治。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式以政府為主導(dǎo)，追求利益至上，粗放短視，容易出現(xiàn)“被進(jìn)城”“被上樓”等侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。而在中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要改變推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府作為單一主體的現(xiàn)象，使公眾能夠充分行使主體權(quán)利，就需要吸收更多利益相關(guān)群體參與城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。尤其是在城鎮(zhèn)規(guī)劃等地方法規(guī)和決策制定過(guò)程中，通過(guò)民主協(xié)商機(jī)制吸收公眾參與，規(guī)范完善城市規(guī)劃決策程序，減少和約束規(guī)劃部門(mén)的自由裁量權(quán)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，倡導(dǎo)說(shuō)理、溝通型的模式，通過(guò)強(qiáng)化行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的說(shuō)理意識(shí)和雙方對(duì)話、溝通機(jī)制，減少誤解、凝聚共識(shí)，增強(qiáng)行政執(zhí)法的合意性和可接受性。在行政救濟(jì)領(lǐng)域，倡導(dǎo)多元主體參與、多種機(jī)制協(xié)同的模式，通過(guò)發(fā)揮行政復(fù)議的主渠道作用、行政訴訟的次渠道作用和行政調(diào)解的分流作用，推動(dòng)功能互補(bǔ)、對(duì)接有序的多元化行政糾紛解決體系形成，增強(qiáng)行政糾紛化解的實(shí)效性。[10]
二是完善中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的法治體系。在科學(xué)立法上，要以公共利益最大化為價(jià)值取向，完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的各項(xiàng)法律。地方立法機(jī)關(guān)和政府要對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定詳盡的實(shí)施細(xì)則，建立科學(xué)完善、合理可行、規(guī)范系統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，建立城市總體規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制。[11]同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的需要適時(shí)出臺(tái)、修改相關(guān)法律法規(guī)，防止城鎮(zhèn)化的隨意性。在嚴(yán)格執(zhí)法上，要規(guī)范執(zhí)法行為，堅(jiān)持執(zhí)法的公平性。在拆遷過(guò)程中，要制定各方認(rèn)可的拆遷補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)，并執(zhí)行到底，防止發(fā)生一些人“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的問(wèn)題。此外，加強(qiáng)全民法制教育，提高全民的法治意識(shí)，培養(yǎng)全民的法治精神。
三是堅(jiān)持以農(nóng)民權(quán)利為核心推動(dòng)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。解決當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民問(wèn)題的核心是農(nóng)民權(quán)利保障，其中尤為重要的是對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)和遷徙權(quán)進(jìn)行保障。城鎮(zhèn)化的客體是廣大農(nóng)民，主體也是廣大農(nóng)民。農(nóng)民群眾的參與程度、受益程度，是衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中，要通過(guò)立法形式賦予每個(gè)公民以平等的憲法權(quán)利，將農(nóng)民作為平等的權(quán)利主體來(lái)對(duì)待，尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，以公正的司法體系保障農(nóng)民在戶籍、教育、就業(yè)、醫(yī)療和社會(huì)保障等領(lǐng)域的權(quán)益不受侵害。建立市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，完善征收補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)評(píng)估程序和聽(tīng)證程序，并建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)救助制度。合理開(kāi)發(fā)利用土地，盤(pán)活閑置房源，多渠道增加保障房供給，妥善解決居民安置問(wèn)題。加快推出住房保障法，清楚界定各類保障房的法律定義、使用范圍和標(biāo)準(zhǔn)，健全監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化政府職能，促進(jìn)住房保障體系的公平健康發(fā)展。
四是依法實(shí)施城市管理和治理。規(guī)范政府職能部門(mén)的管理行為，并強(qiáng)化政府依法管理的法治意識(shí)，通過(guò)依法管理的典范來(lái)帶動(dòng)和提高市民素質(zhì)，促進(jìn)城市管理的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)城市管理和治理的法治化。[12]堅(jiān)持保存城市文化記憶，促進(jìn)城市功能提升與文化文物保護(hù)相結(jié)合，加強(qiáng)歷史文化名城名鎮(zhèn)、歷史文化街區(qū)等整體保護(hù)，在每個(gè)城市都出臺(tái)相應(yīng)的《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，確�！巴靡�(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。
五是合理界定公共利益，進(jìn)行公益建設(shè)立法。城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是以人為本，政府要首先考慮廣大農(nóng)民的公益事業(yè)，讓農(nóng)民愿意成為新市民，讓農(nóng)民和市民享受同樣的社會(huì)福利，享受同樣的公共資源，建設(shè)包容性城市。尤其是在對(duì)集體土地的征收補(bǔ)償上，要嚴(yán)格界定公共利益的范圍，切實(shí)提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，豐富征收補(bǔ)償方式。
六是消除行政訴訟障礙。行政訴訟法被視為“民告官”的法律。在權(quán)利的所有救濟(jì)形式中，司法救濟(jì)是最有效的也是最終的救濟(jì)方式。必須切實(shí)貫徹獨(dú)立審判原則，以保障司法公正的實(shí)現(xiàn)；拆遷補(bǔ)償案件等因?yàn)樵V訟標(biāo)的較大、訴訟費(fèi)用較高，農(nóng)民一時(shí)難以承受，為保證其訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)給予緩、減訴訟費(fèi)用的優(yōu)惠，先保障立案；保證土地使用權(quán)糾紛案件可訴。此外，建立專門(mén)的保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的基層司法援助組織，調(diào)整現(xiàn)行的國(guó)家、省、市、縣四級(jí)司法援助體系，將司法援助組織辦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，使得司法援助組織能夠更加貼近農(nóng)民群眾，大力扶持農(nóng)民自發(fā)設(shè)立的各類自助組織。[13]
七是在立法上加大環(huán)境污染的處罰力度。對(duì)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)實(shí)行垂直管理體制，建立環(huán)境公益訴訟制度，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律制度。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，妥善處理城鎮(zhèn)化發(fā)展與保護(hù)環(huán)境資源的關(guān)系問(wèn)題，加強(qiáng)城市污染綜合治理和生態(tài)建設(shè)，增強(qiáng)自然系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律制度，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)發(fā)展，建設(shè)美麗宜居的生態(tài)城市環(huán)境。
結(jié)論
從上文討論中，我們看到，無(wú)論是國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)，還是我國(guó)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化面臨的困境，都凸顯了依法行政的重要性和必要性。從戰(zhàn)略高度，黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)已經(jīng)為我國(guó)推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向，提出了要求。在具體的實(shí)施中，依法推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是各級(jí)政府必須恪守的行動(dòng)綱領(lǐng)，尤其是要緊緊抓住“人”和“環(huán)境”兩個(gè)關(guān)鍵詞。就人的問(wèn)題而言，必須從維護(hù)和發(fā)展人的權(quán)利角度出發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”；就環(huán)境的問(wèn)題而言，必須從人與自然的和諧、環(huán)境資源可持續(xù)角度出發(fā)，注意做好城鎮(zhèn)規(guī)劃，保護(hù)好自然環(huán)境和歷史遺存，努力實(shí)現(xiàn)“看得見(jiàn)人、望得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。從依法行政的層面看，當(dāng)前最重要的是完善改革司法體制，增強(qiáng)執(zhí)法人員的法律意識(shí)，提高其執(zhí)法水平和執(zhí)法能力，及時(shí)化解人民內(nèi)部矛盾，維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定。唯其如此，中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)才不僅是“中國(guó)特色”的、“新型”的，而且是“健康”的。
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