〔摘要〕20世紀(jì) 80年代初，中共人口政策進(jìn)行了重大戰(zhàn)略調(diào)整，走上 “中國(guó)特色人口之路 ”: 80年代從 “急剎車 ”的實(shí)施到 “開(kāi)口子 ”微調(diào)并基本穩(wěn)定為 “一孩半 ”政策 ; 90年代突出 “可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略下 “人口資源環(huán)境 ”關(guān)系中人口因素的關(guān)鍵性 ;本世紀(jì)以來(lái)決策重心轉(zhuǎn)到包括 “數(shù)量控制 ”在內(nèi)的 “人的全面發(fā)展 ”。30多年人口決策歷程表明，數(shù)量問(wèn)題始終是中國(guó)人口第一位的問(wèn)題 ;中國(guó)人口中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略將從 “零增長(zhǎng) ”轉(zhuǎn)向 “負(fù)增長(zhǎng) ”;關(guān)于是否放開(kāi) “二孩 ”的政策調(diào)整，必須慎重。當(dāng)前的人口決策，重在完善人口管理和服務(wù)政策，以綜合手段統(tǒng)籌解決突出的人口問(wèn)題。

〔關(guān)鍵詞〕人口政策 ;中國(guó)式現(xiàn)代化 ;生育政策調(diào)整

中國(guó)全面推行以“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”為主導(dǎo)思想的人口政策，至今已逾30年，在人口控制成就顯著的同時(shí)，關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)調(diào)整生育政策的爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)。評(píng)判一個(gè)現(xiàn)行政策，最好先搞清楚其前世今生。本文擬從黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的人口闡述及歷年人口政策文件解讀入手，對(duì)新時(shí)期以來(lái)中共人口決策歷程做一個(gè)較為完整宏觀的回顧和考察，希望能在歷史與現(xiàn)實(shí)的觀照中，理解中共在“中國(guó)式的現(xiàn)代化”進(jìn)程中傳承和發(fā)展著的人口戰(zhàn)略，以便更好地認(rèn)清當(dāng)前人口趨勢(shì)及決策現(xiàn)狀，更準(zhǔn)確地把握這條獨(dú)具中國(guó)特色的人口之路與中國(guó)式現(xiàn)代化的關(guān)系。

一、用人口算出來(lái)的“小康”目標(biāo)———改革開(kāi)放初期控制人口增長(zhǎng)的戰(zhàn)略抉擇

眾所周知，中國(guó)從20 世紀(jì)70 年代初即已開(kāi)始正式實(shí)行計(jì)劃生育，要求基本為“二孩”目標(biāo)，即“一個(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”。經(jīng)過(guò)10 年的努力，人口自然增長(zhǎng)率穩(wěn)步下降，婦女總和生育率( 平均每名婦女一生所生育子女?dāng)?shù)) 從1970 年的5． 71 降到1980 年的2． 24，接近國(guó)際公認(rèn)人口更替水平2． 1。照此趨勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，生育率緩步降至更替水平下，應(yīng)當(dāng)是可預(yù)料的事。那么，為什么在計(jì)劃生育工作勢(shì)頭不錯(cuò)的情況下，中國(guó)政府要下決心出臺(tái)更為嚴(yán)厲的人口控制政策呢?

70年代末 80年代初，中國(guó)人口政策面臨著 “人口控制迫在眉睫”的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)時(shí)的人口形勢(shì)十分嚴(yán)峻 :總量從 1970年的 8億增長(zhǎng)到 1980年的 10億，10年增長(zhǎng) 2億; 50年代、60年代兩次人口高峰疊加而正在形成第三次人口高峰。人口規(guī)律表明，“人口高峰一旦出現(xiàn)，就不得不需要經(jīng)過(guò)兩三代人的時(shí)間才能逐步緩解”。（鄔滄萍、謝楠 :《1980—2010:中國(guó)人口政策三十年回顧與展望》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2011年第 1期。） “人口多，底子薄，耕地少 ”的基本國(guó)情更顯突出，幾乎成為當(dāng)時(shí)人們的 “口頭禪 ”， “在生產(chǎn)還不夠發(fā)展的條件下，吃飯、教育和就業(yè)就都成為嚴(yán)重的問(wèn)題 ”。 （《鄧小平文選》第 2卷，人民出版社，1994年，第 164頁(yè)。）這引起鄧小平、陳云等領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要 “限制人口增長(zhǎng) ”。陳云曾警告說(shuō)，“人口是爆炸性問(wèn)題 ”， “人口問(wèn)題解決不好，將來(lái)不可收拾 ”。（《陳云文集》第 3卷，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第 460頁(yè)。）由此，采取果斷措施遏止住人口數(shù)量過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，實(shí)是當(dāng)務(wù)之急。

另一方面，新時(shí)期中國(guó)人口決策從一開(kāi)始就不是一個(gè)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的臨時(shí)性措施，而是國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)設(shè)計(jì)中的重要和必要一環(huán)。中共十一屆三中全會(huì)確定將工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，提出在 20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化之時(shí)，計(jì)劃生育工作就被當(dāng)作 “直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局，關(guān)系到實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的速度 ”的大事，提到了重要議事日程上來(lái)。鄧小平明確指出 : “我們把計(jì)劃生育問(wèn)題當(dāng)做一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題�！保ā多囆∑侥曜V ( 1975—1997)》 (下)，中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第 747頁(yè)。）陳云也指出 :限制人口、計(jì)劃生育問(wèn)題，要列入國(guó)家長(zhǎng)期規(guī)劃、五年計(jì)劃、年度計(jì)劃。這個(gè)問(wèn)題與國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃一樣重要。（參見(jiàn)《陳云年譜 ( 1905—1995 )》下卷，中央文獻(xiàn)出版社，2000年，第 259頁(yè)。）

人口必須進(jìn)一步控制的結(jié)論，在很大程度上是從經(jīng)濟(jì)上算出來(lái)的。“如果人口的增長(zhǎng)率不進(jìn)一步降下來(lái)，到本世紀(jì)末，我國(guó)人口將超過(guò)十二億”（《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》 (上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第 117頁(yè)。），如此，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化必然化為泡影。鄧小平即指出 : “中國(guó)式的現(xiàn)代化，必須從中國(guó)的特點(diǎn)出發(fā)。比方說(shuō)，現(xiàn)代化的生產(chǎn)只需要較少的人就夠了，而我們?nèi)丝谶@樣多，怎樣兩方面兼顧?”為此 “要大力加強(qiáng)計(jì)劃生育工作”。（《鄧小平文選》第 2卷，第 163—164頁(yè)。）

后來(lái)鄧小平將 “中國(guó)式的現(xiàn)代化 ”確定為更低但更可行的 “小康 ”，也是在充分測(cè)算中國(guó)人口發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。作為一個(gè)大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，提出 “小康 ”這個(gè)與西方式的現(xiàn)代化相比 “小氣 ”的目標(biāo)，需要有面對(duì)現(xiàn)實(shí)的勇氣，這個(gè)現(xiàn)實(shí)首先就是中國(guó)十億人口和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須看人均數(shù)字的客觀要求。他說(shuō) :我們的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，就是到本世紀(jì)末達(dá)到小康水平，達(dá)到國(guó)民生產(chǎn)總值人均 1000美元。我們經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，覺(jué)得可能 1000美元還是高了一點(diǎn)，因?yàn)楸仨毧紤]到人口增長(zhǎng)的因素。所以我們這個(gè)目標(biāo)放到人均 800美元的水平上。（《鄧小平年譜 ( 1975—1997)》 (下)，第 836頁(yè)。）

當(dāng)鄧小平放眼 21世紀(jì)，設(shè)想中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，人口增長(zhǎng)同樣是他思考的一個(gè)重要前提。他指出 : “從 1981年開(kāi)始到本世紀(jì)末，花 20年的時(shí)間，翻兩番，達(dá)到小康水平，就是年國(guó)民生產(chǎn)總值人均 800到 1000美元。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再花 50年的時(shí)間，再翻兩番，達(dá)到人均 4000美元�！保ā多囆∑轿倪x》第 3卷，人民出版社，1993年，第 224頁(yè)。） “61年后，一個(gè) 15億人口的國(guó)家，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，是了不起的事情�！� “這就是我們的戰(zhàn)略目標(biāo)。 (《鄧小平文選》第 3卷，第 305頁(yè)。）他所說(shuō)的是按 “一孩化 ”政策不變，2050年的人口預(yù)測(cè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)�？梢�(jiàn)，中國(guó)人口目標(biāo)是與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)同步，并服從于后者的。生育政策必須從 “二孩 ”目標(biāo)進(jìn)一步收緊實(shí)為必然， 提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子也達(dá)成了共識(shí)“”。

從改革開(kāi)放初期鄧小平等人作出的這個(gè)重大決策起點(diǎn)可以看出此后若干年人口決策過(guò)，程的一些基本特征以及政策爭(zhēng)議的端倪。

第一，從一開(kāi)始，中國(guó)人口控制就被看作是一個(gè)與國(guó)家前途命運(yùn)休戚相關(guān)的戰(zhàn)略問(wèn)題，“牽一發(fā)動(dòng)全身”。其重要程度就是鄧小平所說(shuō)的，不搞計(jì)劃生育就是讓中國(guó)“走投無(wú)路，發(fā)展不起來(lái)，永遠(yuǎn)處于落后的地步”（《鄧小平年譜( 1975—1997) 》( 下) ，第1157 頁(yè)。）。因此，作出這個(gè)決策，中共領(lǐng)導(dǎo)人是有大魄力、下了大決心的。此后面臨種種干擾和困難，也需要后繼者時(shí)時(shí)牢記此點(diǎn)并頑強(qiáng)堅(jiān)守，稍一動(dòng)搖后果就很嚴(yán)重。

第二，從該決策思路來(lái)看，其主要理論依據(jù)是馬克思主義關(guān)于人類自身生產(chǎn)必須與物質(zhì)資料生產(chǎn)相適應(yīng)的“兩種生產(chǎn)”理論，人口指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)( 國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃) 緊密相連，人口決策與經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)聯(lián)始終最為緊密、最為直接。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的時(shí)候，甚至僅僅是糧食問(wèn)題解決了，就有人以“人口問(wèn)題本質(zhì)上是發(fā)展問(wèn)題”為由，認(rèn)為既然已經(jīng)發(fā)展了，人口就不是問(wèn)題，而不必嚴(yán)格控制了; 后來(lái)又有人以經(jīng)濟(jì)發(fā)展是因?yàn)閯趧?dòng)力豐富形成的所謂“人口紅利”所致，而主張放松控制。其實(shí)說(shuō)穿了還是“人口”與“人手”之爭(zhēng)。所以最初的理論依據(jù)就不夠了，后來(lái)發(fā)展為“人口資源環(huán)境”與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證關(guān)系。

第三，計(jì)劃生育政策具有明顯的計(jì)劃性特征。當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，一部分主張調(diào)整人口政策的學(xué)者自稱“改革派”，稱那些贊成嚴(yán)控人口的學(xué)者為“保守派”，主張取消所謂“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下形成”的計(jì)劃生育，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)的方式來(lái)控制人口，其實(shí)質(zhì)是要取消政府主導(dǎo)的人口控制。其實(shí)，人口計(jì)劃微觀上是限制生育數(shù)量，宏觀上則是國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)于人口政策是必不可少的。

第四，也要承認(rèn)，不論從世界范圍來(lái)看，還是從縱向歷史來(lái)看，或是從人類自然繁衍的社會(huì)基礎(chǔ)來(lái)看，中國(guó)的人口控制確是一個(gè)尺度嚴(yán)厲的政策。它是在生育率已接近更替水平時(shí)，主要運(yùn)用政府強(qiáng)制力來(lái)推行的大幅度降低生育水平的政策，因此始終與群眾自然生育意愿有較大差距。中國(guó)的人口控制難即難在這里。由于這個(gè)差距依然長(zhǎng)期存在，生育率反彈的勢(shì)能也必定長(zhǎng)期存在。近年來(lái)愈演愈烈的關(guān)于“放開(kāi)二胎”輿論，不論有何種理由，首先反映出的正是這長(zhǎng)期壓抑的自然生育意愿的釋放欲望。

二、“急剎車”與“開(kāi)口子”

———從“一孩”到“一孩半”生育數(shù)量目標(biāo)的實(shí)施與調(diào)整

1980 年9 月7 日，五屆全國(guó)人大三次會(huì)議正式宣布: “在今后二三十年內(nèi)”， “普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，以便把人口增長(zhǎng)率盡快控制住，爭(zhēng)取全國(guó)總?cè)丝谠诒臼兰o(jì)不超過(guò)十二億”。（彭珮云主編: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，中國(guó)人口出版社，1997 年，第40 頁(yè)。）

9 月25 日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《中共中央關(guān)于控制我國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信》。新時(shí)期人口政策從此開(kāi)始全面實(shí)施。

“提倡只生一個(gè)”是一個(gè)達(dá)成共識(shí)的政策指向，不過(guò)從國(guó)家宏觀層面來(lái)看這只是“提倡”，是指導(dǎo)思想和政策傾向，而此傾向的強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)如何，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代條件下，還是需要在具體政策制訂和實(shí)施中摸索的事情。從今天來(lái)看，由于當(dāng)時(shí)的人口形勢(shì)特別嚴(yán)峻，與現(xiàn)代化目標(biāo)距離過(guò)于遙遠(yuǎn)，從最嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)出發(fā)，人口規(guī)劃在起步階段采取了“著力從緊”的思路。陳云對(duì)此態(tài)度鮮明，他在1979 年6 月的一次談話中說(shuō): “這次先念同志對(duì)我說(shuō)，實(shí)行‘最好一個(gè)，最多兩個(gè)’。我說(shuō)要再?gòu)?qiáng)硬些，明確規(guī)定‘只準(zhǔn)一個(gè)’�！保ā蛾愒莆募�》第3 卷，第460 頁(yè)。） 他還強(qiáng)調(diào): 提倡只生一個(gè)孩子是眼前第一位的工作，至于由此而產(chǎn)生的一些問(wèn)題則屬于第二位的問(wèn)題。（參見(jiàn)《陳云年譜( 1905—1995) 》下卷，第259 頁(yè)。）

1979 年12 月18日，國(guó)務(wù)院副總理、計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳慕華在全國(guó)計(jì)劃生育辦公室主任會(huì)議上指出:“過(guò)去我們說(shuō)， ‘最好一個(gè)，最多兩個(gè)’，現(xiàn)在提出‘最好一個(gè)’，后面那個(gè)‘最多兩個(gè)’沒(méi)有了。這是目前人口發(fā)展中的一個(gè)戰(zhàn)略性要求�！保ㄅ慝樤浦骶�: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，第160 頁(yè)。）這些都體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)希望盡最大可能增加“一孩”生育的決策意圖和傾向。

自然，政策的實(shí)施比決策過(guò)程復(fù)雜的程度完全超出人們的想象。從戰(zhàn)略上看，嚴(yán)控人口當(dāng)然抓住了主要矛盾和第一位的問(wèn)題，而且最終目的也是為了全國(guó)人民，包括讓節(jié)制生育的人民過(guò)上更好的生活，但宏觀層面的指導(dǎo)思想到具體操作還有個(gè)可行性和戰(zhàn)術(shù)的問(wèn)題。具體人口政策制訂和實(shí)施初期的歷史可謂生動(dòng)呈現(xiàn)了一個(gè)“摸著石頭過(guò)河”的過(guò)程。比如在可行性上確實(shí)還缺乏足夠的研究論證。當(dāng)時(shí)提的有些指標(biāo)不切實(shí)際，如在1979 年就提出爭(zhēng)取當(dāng)年把人口自然增長(zhǎng)率降到10‰，1985 年降到5‰（參見(jiàn)1979 年6 月18 日國(guó)務(wù)院總理華國(guó)鋒在第五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上作的《政府工作報(bào)告》。），2000 年達(dá)到人口零增長(zhǎng)（參見(jiàn)陳慕華: 《必須有計(jì)劃地控制我國(guó)人口的增長(zhǎng)》，《人民日?qǐng)?bào)》1979 年8 月11 日。）。在這樣的指標(biāo)下制訂出來(lái)的具體人口控制措施，后來(lái)被稱作“急剎車”是不為過(guò)的。同時(shí)，在具體實(shí)施過(guò)程中，全國(guó)“一刀切”，“沒(méi)有政策彈性，缺乏層次性和過(guò)渡性”（李建新: 《轉(zhuǎn)型期中國(guó)人口問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005 年，第248 頁(yè)。）; “脫離了對(duì)農(nóng)民生育期望的研究”（湯兆云: 《我國(guó)現(xiàn)行人口政策的形成與穩(wěn)定》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》( 社會(huì)科學(xué)版) 2004 年第1 期。）。特別是一些基層計(jì)生工作者為了達(dá)到指標(biāo)，采取強(qiáng)迫甚至暴力手段，造成了不良影響�？傮w來(lái)講，可以用“求之過(guò)高”和“操之過(guò)急”來(lái)形容。加之農(nóng)村實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，以家庭為生產(chǎn)單位更刺激了對(duì)“人手”特別是男孩的需求。因此，“一孩”政策在農(nóng)村施行伊始便遭到強(qiáng)烈抵制。計(jì)劃生育工作成為“天下第一難”。

1981 年9 月10 日，中共中央書(shū)記處會(huì)議聽(tīng)取陳慕華的匯報(bào)后認(rèn)為，要根據(jù)新的形勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步研究計(jì)劃生育政策，使其符合實(shí)際情況，易為廣大群眾接受。會(huì)議決定，要制訂一個(gè)為廣大農(nóng)民接受的比較堅(jiān)定的長(zhǎng)期的政策，使黨的計(jì)劃生育政策和多數(shù)農(nóng)民取得一致。（參見(jiàn)楊魁孚、梁濟(jì)民、張凡編: 《中國(guó)人口與計(jì)劃生育大事要覽》，第90 頁(yè)。）1982 年2 月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》對(duì)國(guó)家生育政策作出了完整、具體的表述: “國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民，除特殊情況經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)者外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。農(nóng)村普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生二胎的，經(jīng)過(guò)審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎。”（《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》( 上) ，中央文獻(xiàn)出版社，2008 年，第244 頁(yè)。）

中央還列出了可照顧生二胎的10 種情況。然而，根據(jù)測(cè)算，全部按規(guī)定照顧，可生二胎者也只有5% ，解決不了在農(nóng)村遇到的執(zhí)行困境。

1984 年4 月5 日的中央書(shū)記處辦公會(huì)議再次討論了生育政策問(wèn)題，決定“開(kāi)小口，堵大口”，在部分農(nóng)村逐步實(shí)行允許第一胎生女孩的夫婦生育第二胎。4 月13 日，中共中央批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)生委黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》( 即“7 號(hào)文件”) ，規(guī)定: ( 1) 對(duì)農(nóng)村繼續(xù)有控制地把口子開(kāi)得稍大一些，按照規(guī)定的條件，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，可以生二胎; ( 2) 堅(jiān)決制止大口子，即嚴(yán)禁生育超計(jì)劃的二胎和多胎。文件把原來(lái)可以生二胎的大約5% 以下的照顧面，擴(kuò)大到10%左右，同時(shí)允許各地“以后隨著多胎減少，照顧生二胎的口子可以繼續(xù)開(kāi)大一些”。（彭珮云主編: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，第24 頁(yè)。）

自1984 年下半年起，各地紛紛“開(kāi)口子”。

結(jié)果相反的局面又出現(xiàn)了: 繃得過(guò)緊的政策一旦“開(kāi)口”， “口子”的尺度就不好把握了，尤其是給一部分群眾造成心理混亂，計(jì)生工作難以開(kāi)展。5 個(gè)百分點(diǎn)的政策松動(dòng)迅速產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，在一些地方導(dǎo)致人口失控�？偨Y(jié)起來(lái)，此次調(diào)整“沒(méi)有充分估計(jì)到兩種政策替代的困難，政策本身又缺乏可操作性，忽略了‘開(kāi)口子’的標(biāo)準(zhǔn)，如何從‘緊政策’過(guò)渡到‘松政策’，都缺乏準(zhǔn)備”（湯兆云: 《我國(guó)現(xiàn)行人口政策的形成與穩(wěn)定》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》( 社會(huì)科學(xué)版) 2004 年第1 期。）。

1984年的一項(xiàng)研究表明，按人口實(shí)際發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn) 2000年人口不超過(guò) 12億的目標(biāo)困難極大，最大可能是12． 5億左右。（參見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究中心《2000年中國(guó)的人口和就業(yè)》研究報(bào)告。）

關(guān)于人口政策實(shí)施規(guī)律，國(guó)家科委課題組經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為 : “上面政策若開(kāi)小口，下面實(shí)際情況就是決口�！保▍⒁�(jiàn)《科技日?qǐng)?bào)》1990年 1月 8日。）

于是有人提出重新收緊 “口子 ”。然而經(jīng)過(guò)一緊一松，人們?cè)僖步�不起折騰了�！翱谧印辈荒茉俜潘�，但也難以再收回，否則將失信于民。1986年 5月中央轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于 “六五 ”期間計(jì)劃生育情況和 “七五 ”期間工作意見(jiàn)的報(bào)告》時(shí)指出 : “實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的關(guān)鍵，是從實(shí)際出發(fā)，制訂出經(jīng)過(guò)教育，絕大多數(shù)群眾能夠接受的有利于控制人口增長(zhǎng)的政策。”同年 12月，中央再次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村應(yīng)該有個(gè)長(zhǎng)期、穩(wěn)定、得到多數(shù)農(nóng)民支持的計(jì)劃生育政策，并明確規(guī)定第一胎為女孩的農(nóng)村居民在一定間隔后可生育二胎。

1988年 3月 25日，國(guó)務(wù)院代總理李鵬在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，為了實(shí)現(xiàn) 2000年人口目標(biāo)，“必須嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行政策”， “即使在農(nóng)村中對(duì)少數(shù)確有困難的家庭作些照顧，也必須從嚴(yán)掌握 ”。（《人民日?qǐng)?bào)》1988年 4月 25日。）

嚴(yán)厲的表述表明了對(duì)人口現(xiàn)狀的嚴(yán)重憂慮。但 3月 31日中共中央政治局常委會(huì)討論國(guó)家計(jì)生委《計(jì)劃生育工作匯報(bào)提綱》時(shí)，仍重申計(jì)劃生育政策必須 “長(zhǎng)期、穩(wěn)定、得到多數(shù)農(nóng)民支持 ”。1989年 2月 23日中共中央政治局常委會(huì)第 58次會(huì)議討論后更明確指出，計(jì)劃生育政策必須穩(wěn)定，政策的波動(dòng)會(huì)引起多生、搶生，因此既不能再放寬，也不宜再收緊�，F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行政策，而不是改變現(xiàn)行政策。（參見(jiàn)楊魁孚、梁濟(jì)民、張凡編 :《中國(guó)人口與計(jì)劃生育大事要覽》，第 188頁(yè)。）

以城市 “一孩 ”、農(nóng)村 “一孩半 ”為基本特征的新時(shí)期中國(guó)人口政策，就這樣穩(wěn)定下來(lái)，從此在生育數(shù)量控制目標(biāo)上沒(méi)有再做大的調(diào)整。

關(guān)于 20世紀(jì) 80年代中國(guó)人口政策，學(xué)界大多以中期或 1984年為界分為兩個(gè)階段，前一階段為嚴(yán)格控制和 “一胎化 ”階段，后一段為調(diào)整和 “一孩半 ”階段，以 “穩(wěn)定現(xiàn)行政策 ”收尾。而人口發(fā)展?fàn)顟B(tài)，則呈現(xiàn)波動(dòng)狀態(tài)，前期生育率穩(wěn)步下降，中后期大幅回升。對(duì)于這一時(shí)期人口政策，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，由于前段政策過(guò)于嚴(yán)苛，政策實(shí)施也有失當(dāng)之處，后期的調(diào)整是必要的，但有口子放得過(guò)松的缺點(diǎn)，總體在可控可接受的范圍。⑤還有人指出，是當(dāng)時(shí)指導(dǎo)思想發(fā)生了松動(dòng)，才造成政策放松: “盲目樂(lè)觀和遷就落后的思想，再加上糧食連年豐收，頭腦發(fā)熱 ”;同時(shí) “從國(guó)外也沖進(jìn)來(lái)一股對(duì)我國(guó)計(jì)劃生育工作的干擾，無(wú)端指責(zé)中國(guó)計(jì)劃生育工作違反所謂 ‘人權(quán) ’，要求我們生育自由化”，干擾了決策思路。如 1984年底，主管業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)有人提出以后只搞中長(zhǎng)期計(jì)劃，撤銷年度計(jì)劃指標(biāo)，也不再搞全國(guó)人口區(qū)域規(guī)劃，還提出 “思想不要封頂 ”， “最后到普遍生兩個(gè)”，群眾乃至國(guó)外輿論界由此得出 “政策變了”的結(jié)論，結(jié)果 “二胎面越開(kāi)越大，成為全國(guó)性的普遍現(xiàn)象”，導(dǎo)致農(nóng)村人口嚴(yán)重失控。⑥

20世紀(jì) 80年代的人口決策及實(shí)施過(guò)程留下了極為深刻的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。首先是在 “嚴(yán)控人口 ”的宏觀指導(dǎo)思想指導(dǎo)下的具體決策，理論依據(jù)和國(guó)情依據(jù)均很充分，卻對(duì) “社會(huì)心理依據(jù) ”這個(gè)實(shí)施中最重要的條件論證不夠 ;而在根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整時(shí)又過(guò)度遷就社會(huì)心理 (生育意愿)，忽視前兩個(gè)依據(jù)。人口失控是客觀存在的，這是中央后來(lái)進(jìn)行總結(jié)時(shí)得出的一個(gè)判斷。但應(yīng)當(dāng)指出，80年代末，中央決策層總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)糾正失誤，并努力維護(hù)政策穩(wěn)定性，體現(xiàn)了原則性與靈活性，終于經(jīng)受住了政策實(shí)施初期震蕩的考驗(yàn) ⑦，走出了中國(guó)式人口控制道路的第一步。這段歷史也反映出人口政策的高度敏感性，令后來(lái)的人口決策者時(shí)時(shí)記憶猶新，每當(dāng)政策稍做微調(diào)，都要反復(fù)測(cè)算、調(diào)研、試點(diǎn)，慎之又慎，不敢掉以輕心。

三、人口決策與“可持續(xù)發(fā)展”———市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“人口資源環(huán)境”中的人口因素

20 世紀(jì)90 年代初的中國(guó)人口增長(zhǎng)延續(xù)著80 年代中期以來(lái)的迅猛增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。第三次生育高峰洶涌而來(lái)，人口每年凈增約1600 萬(wàn)人，生育率居高不下。中共中央總書(shū)記江澤民對(duì)此亦有親身體會(huì)。1989 年12 月1 日他在一次講話中感慨地說(shuō): “農(nóng)村要抓計(jì)劃生育工作。原來(lái)以為計(jì)劃生育搞得不錯(cuò)了，一對(duì)夫婦生一個(gè)孩子。后來(lái)聽(tīng)說(shuō)松動(dòng)了，生女孩的還可以再生一個(gè)。到農(nóng)村看了看，絕對(duì)不是一家生一個(gè)�！保ㄅ慝樤浦骶�: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，第141 頁(yè)。）人口猛增成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的巨大壓力。

為此，1989 年11 月9 日通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》中，特別提出要“堅(jiān)決改變近幾年來(lái)農(nóng)村中放松計(jì)劃生育、人口增長(zhǎng)失控的現(xiàn)象”（《改革開(kāi)放三十年重要文獻(xiàn)選編》( 上) ，第551 頁(yè)。）。這是否意味著新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體將重新收緊80 年代后期反復(fù)強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和長(zhǎng)期堅(jiān)持的現(xiàn)行人口政策呢?中央用“穩(wěn)定”二字來(lái)回答對(duì)政策延續(xù)性的疑問(wèn)，用“嚴(yán)格”二字來(lái)應(yīng)對(duì)控制人口的緊迫要求。當(dāng)時(shí)采取的策略是“兩手抓”。一手抓“軟”的。首先是“加強(qiáng)宣傳教育”工作。1990年3 月3 日，中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)中宣部、國(guó)家計(jì)生委《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育宣傳教育工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家指導(dǎo)和群眾自愿相結(jié)合的原則，貫徹以宣傳教育為主、避孕為主、經(jīng)常工作為主的方針，把宣傳教育放在首位”（彭珮云主編: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，第31 頁(yè)。）的“三為主”方針。其次是明確“政策不變”，給群眾吃定心丸。當(dāng)年的《政府工作報(bào)告》指出“必須堅(jiān)決穩(wěn)定現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策”（《人民日?qǐng)?bào)》1990 年4 月6 日。）。另一手則抓“硬”的，即狠抓政策落實(shí)。1991 年5 月12 日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)的決定》，要求“各級(jí)黨委和政府務(wù)必把計(jì)劃生育工作擺到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置上來(lái)”; “黨政第一把手必須親自抓，并且要負(fù)總責(zé)”，同時(shí)繼續(xù)“把做好計(jì)劃生育工作和完成人口計(jì)劃作為考核各級(jí)黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的一項(xiàng)重要指標(biāo)”（《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 下) ，人民出版社，1993 年，第1565 頁(yè)。）。

此后，計(jì)劃生育指標(biāo)與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)掛鉤，嚴(yán)格實(shí)行一票否決制度，延續(xù)至今。這曾使得虛報(bào)、漏報(bào)人口數(shù)字的負(fù)面效應(yīng)隨之而來(lái)，一度影響90 年代人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，但也大大強(qiáng)化了地方領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感，有力推動(dòng)了這一時(shí)期人口工作的開(kāi)展。

從90 年代中期起，中國(guó)人口控制成效開(kāi)始顯現(xiàn)出來(lái)。人口自然增長(zhǎng)率由1990 年的14． 39‰下降到1995 年的10． 55‰，1999 年降到9． 53‰，從此基本穩(wěn)定在1% 以下，全國(guó)生育水平降到更替水平以下。2000 年，大陸總?cè)丝跒?2． 66 億人。這一結(jié)果雖大大超出12 億目標(biāo)，但人口增速大為減緩，平穩(wěn)度過(guò)生育高峰，人口發(fā)展進(jìn)入低生育水平階段，中國(guó)人口再生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了從“高出生率、低死亡率、高增長(zhǎng)率”到“低出生率、低死亡率、低增長(zhǎng)率”的轉(zhuǎn)型。

長(zhǎng)期困擾于人口重負(fù)的中國(guó)人，似乎可以稍稍松口氣了，人口工作開(kāi)始出現(xiàn)新的氣象。1994 年，在國(guó)際人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域被視為“里程碑”的國(guó)際人口與發(fā)展大會(huì)在開(kāi)羅召開(kāi)。大會(huì)《行動(dòng)綱領(lǐng)》提出了“生殖健康”理念。作為世界上人口最多兼人口控制最嚴(yán)的國(guó)家，中國(guó)如何回應(yīng)備受關(guān)注。作為對(duì)國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)和承諾，1995 年10 月國(guó)家計(jì)生委正式提出計(jì)劃生育工作思路和工作方法的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”。由此中國(guó)計(jì)劃生育工作開(kāi)始從以“人口控制”為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以“生殖健康促進(jìn)”為中心，進(jìn)入人口工作“漸進(jìn)的改革階段”。以“優(yōu)質(zhì)的避孕節(jié)育和相關(guān)生殖健康服務(wù)”為主要內(nèi)容的試點(diǎn)和推廣在各地漸次展開(kāi)。（參見(jiàn)解振明、湯夢(mèng)君: 《從人口控制到生殖健康促進(jìn)———中國(guó)計(jì)劃生育漸進(jìn)式改革》，張維慶主編: 《改革開(kāi)放與中國(guó)人口發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009 年，第96—99 頁(yè)。）

 

也正是從90 年代中期起，從國(guó)家宏觀角度及具體人口決策角度，如何把握人口控制在新的工作思路中的位置，成為一個(gè)重大議題。鑒于中國(guó)已進(jìn)入低生育水平國(guó)家行列，特別是開(kāi)羅大會(huì)“把人自身而非人的數(shù)量作為一切人口與發(fā)展活動(dòng)的核心”的倡導(dǎo)也得到中國(guó)政府的認(rèn)同，國(guó)內(nèi)關(guān)于放松人口控制的呼聲開(kāi)始多起來(lái)。甚至有人提出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人口控制也應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。江澤民對(duì)此指出，“通過(guò)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然而然地降低出生率，那將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不利于加快現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程，也不符合中國(guó)的國(guó)情”，因而“無(wú)法實(shí)現(xiàn)我國(guó)的人口計(jì)劃”。“控制人口增長(zhǎng)屬于政府調(diào)控的職能”，政府是一定要管的。（參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》1994 年3 月23 日。）江澤民的潛臺(tái)詞或許是: 中國(guó)其實(shí)已沒(méi)有像西方那樣的條件和發(fā)展空間，以百年為期來(lái)等待人口增長(zhǎng)率的自然降低，而只能采用人為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高，資源環(huán)境問(wèn)題也一步步逼近，人口問(wèn)題的綜合性和戰(zhàn)略性特征展現(xiàn)得越來(lái)越突出。尤其是當(dāng)中央提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)候，人們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)不存在孤立的人口戰(zhàn)略，而是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、缺其一環(huán)則全盤(pán)盡失的人口資源環(huán)境戰(zhàn)略，再置入可持續(xù)發(fā)展整體戰(zhàn)略，其中人口因素被放在突出位置。如1995 年9 月江澤民的《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》報(bào)告，就將“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人口、資源、環(huán)境的關(guān)系”列為12 個(gè)重大關(guān)系之一。

自1991 年起，中共中央在每年3 月“兩會(huì)”期間召開(kāi)一次座談會(huì)，專門(mén)研究人口和計(jì)劃生育工作。該會(huì)最初叫“中央計(jì)劃生育工作座談會(huì)”，1997 年更名為“中央計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)”，1999 年更名為“中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)”。黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人每次均與會(huì)并發(fā)表綱領(lǐng)性講話。中共十五大報(bào)告曾將“計(jì)劃生育”和“保護(hù)環(huán)境”作為兩個(gè)基本國(guó)策并提。（《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 上) ，人民出版社，2000 年，第28 頁(yè)。）歷年中央計(jì)劃生育工作座談會(huì)對(duì)此反復(fù)闡述和強(qiáng)調(diào)。如江澤民在1996 年會(huì)上講: “經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須與人口、環(huán)境、資源統(tǒng)籌考慮。”（《新時(shí)期環(huán)境保護(hù)重要文獻(xiàn)選編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2001 年，第383 頁(yè)。） 在1997 年會(huì)上特別指出: “人口、資源、環(huán)境三者的關(guān)系，人口是關(guān)鍵�！保ā度嗣袢�?qǐng)?bào)》1997 年7 月25 日。） 在2000 年會(huì)上講: “必須始終堅(jiān)持把控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境放在重要的戰(zhàn)略位置。惟其如此，我們才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展�！保ā度嗣袢�?qǐng)?bào)》2000 年3 月13 日。） 由于直至21 世紀(jì)“我國(guó)人口資源環(huán)境形勢(shì)仍然相當(dāng)嚴(yán)峻”，江澤民不斷提醒人們，中國(guó)“穩(wěn)定低生育水平的任務(wù)仍很艱巨”（《新時(shí)期環(huán)境保護(hù)重要文獻(xiàn)選編》，第627—628 頁(yè)。）。

2000 年3 月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》( 即“8 號(hào)文件”) ，重申“人口過(guò)多仍是我國(guó)首要的問(wèn)題”，同時(shí)指出: “在實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的轉(zhuǎn)變之后，人口與計(jì)劃生育工作的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)”（《十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 中) ，人民出版社，2000 年，第1154 頁(yè)。）。對(duì)比1991 年文件的“嚴(yán)格控制人口增長(zhǎng)”，可清晰看到，至上世紀(jì)末，中國(guó)所致力解決的人口數(shù)量問(wèn)題已由“人口過(guò)快增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭丝谶^(guò)多”，而人的自身問(wèn)題已是人口工作的重點(diǎn)。

20 世紀(jì)90 年代是中國(guó)人口發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折期。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)合作用下，人口控制在這一階段成效顯著，使中國(guó)以發(fā)展中國(guó)家身份進(jìn)入低生育水平國(guó)家行列。從決策歷程看:第一，這是一個(gè)嚴(yán)格控制人口的階段，是80 年代中后期政策調(diào)整的再調(diào)整，但其具體實(shí)施不是從政策本身做大的動(dòng)作，而是嚴(yán)格保持政策穩(wěn)定性和延續(xù)性，“不松不緊不變不動(dòng)”，并以“一票否決”等嚴(yán)厲措施保證執(zhí)行，達(dá)到了明顯效果。第二，人口政策在國(guó)家整體規(guī)劃中的戰(zhàn)略定位更加明確。雖然這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了人口轉(zhuǎn)變，但從戰(zhàn)略高度看，中國(guó)人口問(wèn)題并未因發(fā)展而得到解決，而是成為人口資源環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“硬約束”中的一個(gè)關(guān)鍵因素，人口發(fā)展更確定為“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。第三，在嚴(yán)格控制的前提下，90年代中期起開(kāi)始更加注重“人自身的發(fā)展”，為以后的人口工作更加“以人為本”打下基礎(chǔ)，人口工作開(kāi)始轉(zhuǎn)型。總的來(lái)講，這是中共人口思路穩(wěn)定成型、人口決策水平趨于成熟、具體措施力求扎實(shí)的時(shí)期，其重大戰(zhàn)略闡述及重大政策和實(shí)踐都起到了承前啟后的重要作用。

四、從人口控制到人的發(fā)展———“穩(wěn)定低生育水平”與“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題”

2000 年“8 號(hào)文件”及隨后于2001 年7 月頒布的《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)管理?xiàng)l例》，12 月頒布的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，這些經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期醞釀和討論修改后通過(guò)的政策和法律文件，是中國(guó)迎接新世紀(jì)人口發(fā)展的大禮。它們組合在一起，既強(qiáng)調(diào)了國(guó)家宏觀人口控制目標(biāo)，也明確了公民在計(jì)劃生育和生殖健康方面享有的知情選擇、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、生殖權(quán)利等，順應(yīng)國(guó)際人口發(fā)展的潮流，同時(shí)也引領(lǐng)中國(guó)人口發(fā)展由行政管理走向依法管理的制度化軌道。

關(guān)于國(guó)家宏觀人口目標(biāo)，繼“8 號(hào)文件”亮出“實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)”目標(biāo)后，2003 年1 月的全國(guó)計(jì)劃生育工作會(huì)議根據(jù)未來(lái)20 年全國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)測(cè)算，首次提出了實(shí)現(xiàn)“零增長(zhǎng)”的時(shí)間表: 如果人口年平均增長(zhǎng)率不超過(guò)9‰，到本世紀(jì)中葉我國(guó)總?cè)丝趯⒂锌赡芸刂圃?6 億，實(shí)現(xiàn)人口零增長(zhǎng)。（《人民日?qǐng)?bào)》2003 年1 月9 日。）而這些測(cè)算，均建立在根據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，必須“穩(wěn)定現(xiàn)行計(jì)劃生育政策”（參見(jiàn)朱镕基: 《政府工作報(bào)告———2003 年3 月5 日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，《人民日?qǐng)?bào)》2003 年3 月20 日。）的前提下。正如2003 年底溫家寶在哈佛大學(xué)演講時(shí)指出的: “人多，不發(fā)達(dá)，這是中國(guó)的兩大國(guó)情。中國(guó)有13 億人口，不管多么小的問(wèn)題，只要乘以13 億，那就成為很大很大的問(wèn)題; 不管多么可觀的財(cái)力、物力，只要除以13億，那就成為很低很低的水平。這是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人任何時(shí)候都必須牢牢記住的�！保ā度嗣袢�?qǐng)?bào)( 海外版) 》2003 年12 月12 日。）

2004 年5 月5 日胡錦濤重申: “人口和計(jì)劃生育工作是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要方面，必須常抓不懈”，要“確保實(shí)現(xiàn)人口和計(jì)劃生育的工作目標(biāo)”（《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 中) ，中央文獻(xiàn)出版社，2006 年，第71 頁(yè)。）。

在具體措施方面，國(guó)家人口計(jì)生部門(mén)繼續(xù)推動(dòng)“漸進(jìn)式改革”。如關(guān)于具體生育指標(biāo)，在繼續(xù)“提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的總體指導(dǎo)思想下，政策文件對(duì)于生育二孩的條件表述更為寬泛，多是籠統(tǒng)講“依照法律法規(guī)合理安排生育第二個(gè)子女”。于是，90 年代中期開(kāi)始試點(diǎn)的“取消生育間隔”逐步在全國(guó)推廣。此外，全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)市陸續(xù)規(guī)定農(nóng)村夫婦“雙獨(dú)”可生二孩，至2009 年有6 個(gè)省區(qū)市規(guī)定農(nóng)村“單獨(dú)”可生二孩，等等。加上各種“優(yōu)質(zhì)生殖服務(wù)”的推廣，這種所謂“小步快跑”的“漸進(jìn)式改革”，已得到許多國(guó)際組織的認(rèn)可。而為防止“一放就松”，“放寬”的同時(shí)則繼續(xù)“收緊”，主要是加強(qiáng)黨政干部責(zé)任監(jiān)督和考核，繼續(xù)落實(shí)一票否決制度。（參見(jiàn)張維慶主編: 《改革開(kāi)放與中國(guó)人口發(fā)展》，第107 頁(yè)。）

在人口工作實(shí)踐推進(jìn)的同時(shí)，人口研究大為熱門(mén)。一方面，成功實(shí)施人口控制政策，日益被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的重要因素之一;另一方面，人口眾多也被視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴資源。而中國(guó)以發(fā)展中國(guó)家身份，人口超前發(fā)展，已趕上發(fā)達(dá)國(guó)家的步伐，人口老齡化及其帶來(lái)的有關(guān)人口結(jié)構(gòu)平衡的一系列問(wèn)題，包括“人口紅利”即將消失等，究竟是怎么回事、應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)，人口政策應(yīng)當(dāng)怎樣完善，都亟需研究解決。

同時(shí)，在十六大后中共中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”、“建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)”大背景下，社會(huì)上對(duì)人口政策產(chǎn)生了種種期待。如胡錦濤在2004 年中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話，被認(rèn)為是科學(xué)發(fā)展觀形成過(guò)程中的一篇重要文獻(xiàn)。（參見(jiàn)張寧: 《十六大以來(lái)科學(xué)發(fā)展觀形成和發(fā)展的歷史過(guò)程》，《黨的文獻(xiàn)》2012 年第2 期。）該講話指出，人口發(fā)展也要“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”，并“以人為本”（《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 上) ，中央文獻(xiàn)出版社，2005 年，第850 頁(yè)。）。究竟怎樣才算“以人為本”呢? 2005 年初，13 億人口日到來(lái)。中國(guó)人口之路，是成就多還是風(fēng)險(xiǎn)大?社會(huì)上和學(xué)術(shù)界一時(shí)更是議論紛紛。對(duì)此，胡錦濤在2005 年3 月的中央人口資源環(huán)境座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)決防止生育水平反彈”。（《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 中) ，第820 頁(yè)。） 國(guó)家人口計(jì)生委負(fù)責(zé)人也及時(shí)出來(lái)澄清“放開(kāi)二胎”的傳言。（參見(jiàn)白劍峰、李曉宏: 《現(xiàn)行生育政策不會(huì)變，“放開(kāi)二胎”傳聞不實(shí)》，《人民日?qǐng)?bào)》2006 年1 月9 日。）現(xiàn)實(shí)情形迫切要求國(guó)家出臺(tái)新的人口政策文件，明確加以回應(yīng)和闡釋。

2006 年11 月30 日中共中央政治局會(huì)議討論后認(rèn)為，人口問(wèn)題始終是制約我國(guó)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，是影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。必須堅(jiān)持長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃生育的基本國(guó)策，穩(wěn)定和完善人口政策和生育政策，堅(jiān)持人口與發(fā)展綜合決策。（參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2006 年12 月1 日。）12 月，中共中央、國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作，統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題的決定》，重申“穩(wěn)定低生育水平是新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的首要任務(wù)”，強(qiáng)調(diào)“‘十一五’期間是實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)的關(guān)鍵時(shí)期”，明確了人口數(shù)量控制的優(yōu)先地位。該《決定》確定新時(shí)期人口和計(jì)劃生育工作的五大任務(wù)是: “穩(wěn)定低生育水平”， “提高出生人口素質(zhì)”，“綜合治理出生人口性別比偏高問(wèn)題”，“完善流動(dòng)人口管理服務(wù)體系”和“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”。（《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》( 下) ，中央文獻(xiàn)出版社，2008 年，第810、812 頁(yè)。）五大任務(wù)，一個(gè)關(guān)乎人口數(shù)量，四個(gè)關(guān)乎人口自身發(fā)展，均是學(xué)界及社會(huì)上關(guān)注較多，或當(dāng)前關(guān)鍵的具體人口決策問(wèn)題。這表明，中共人口決策的重心，從主要服從于人口控制起始，已逐漸走到了服從于包括人口控制在內(nèi)的人的全面發(fā)展道路上。

印證“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題”的思路，近年來(lái)，歷屆《政府工作報(bào)告》“人口和計(jì)劃生育工作”部分的政策指向，繼2007 年提出“繼續(xù)落實(shí)現(xiàn)行生育政策，穩(wěn)定低生育水平”，2008年提出“穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策和低生育水平”之后，2009 年、2010 年、2011 年、2012 年提的都是“繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平”，未再突出“穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策”。文件的筆墨更多地放在如何提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)等人口自身發(fā)展方面。2012 年公布的國(guó)家“十二五”規(guī)劃關(guān)于人口工作提出了“控制人口總量，提高人口素質(zhì)，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的總?cè)蝿?wù)，但多年來(lái)第一次沒(méi)有關(guān)于人口總量、人口自然增長(zhǎng)率的具體指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)出現(xiàn)在《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》里。據(jù)此規(guī)劃，“十二五”期間，我國(guó)人口年均自然增長(zhǎng)率控制在7． 2‰以內(nèi)，總?cè)丝诳刂圃?3． 9 億內(nèi)。對(duì)照目前的人口普查及人口發(fā)展趨勢(shì)研究數(shù)據(jù)，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)甚為寬松的目標(biāo)。

《國(guó)家人口發(fā)展“十一五”和2020 年規(guī)劃》曾預(yù)測(cè)，我國(guó)大陸人口總量2010 年和2020 年將分別達(dá)到13． 6 億和14． 5 億; 高峰將出現(xiàn)在本世紀(jì)30 年代，達(dá)15 億左右。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查公報(bào)，2010 年末中國(guó)大陸總?cè)丝趯?shí)際為13． 4 億，比10 年前增加7390 萬(wàn)人。而在1990 年至2000 年間，我國(guó)人口凈增1． 3 億。有學(xué)者估計(jì)，照此趨勢(shì)，人口“零增長(zhǎng)”有望在2030 年左右實(shí)現(xiàn)。（參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2011 年5 月10 日。）如此，中國(guó)可能在本世紀(jì)中葉前就將“世界第一人口大國(guó)”的稱號(hào)拱手讓給印度。

新世紀(jì)前10 年的中國(guó)人口發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征: 第一，從人口現(xiàn)狀看，人口控制成效更加顯著，人口增長(zhǎng)速度大幅下降，“人口爆炸”引信拆除; 由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生活水平提高，加上長(zhǎng)期政策效應(yīng)，人們生育觀念發(fā)生了積極轉(zhuǎn)變，人口政策實(shí)施難度降低。第二，在全球化進(jìn)程中，中國(guó)已成長(zhǎng)為世界經(jīng)濟(jì)巨人，國(guó)際地位今非昔比; 同時(shí)氣候變暖等世界性生態(tài)問(wèn)題、資源爭(zhēng)奪問(wèn)題漸趨明朗化; 中國(guó)人口總量已達(dá)13 億以上，同時(shí)人口老齡化問(wèn)題凸顯。這些難解的矛盾，使中國(guó)人口政策日益成為世界關(guān)注的敏感性問(wèn)題。第三，從決策層面看，依據(jù)國(guó)家長(zhǎng)期整體發(fā)展戰(zhàn)略，中共明確了“確保低生育水平”的政策指向; 同時(shí)在堅(jiān)持?jǐn)?shù)量控制的前提下，大力推進(jìn)提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)工作。這一時(shí)期，關(guān)于全球視野下人口因素在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的正負(fù)作用、人口資源環(huán)境關(guān)系問(wèn)題，都使得人口現(xiàn)狀和走勢(shì)研判變得更加復(fù)雜繁難。

五、數(shù)量問(wèn)題是第一位的問(wèn)題

———解讀從“零增長(zhǎng)”到“負(fù)增長(zhǎng)”的中共人口戰(zhàn)略

新時(shí)期以來(lái)的人口政策已達(dá)30 年之際，中國(guó)的人口發(fā)展似乎再一次走到了一個(gè)節(jié)點(diǎn)。

2010 年9 月是《公開(kāi)信》發(fā)表30 周年。因信中有言: “到三十年以后，目前特別緊張的人口增長(zhǎng)問(wèn)題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了�！庇腥颂岢觯�是信守當(dāng)年承諾的時(shí)候了。的確，20 世紀(jì)80 年代初人口調(diào)整時(shí)，目標(biāo)就是“控制一代人的生育率”�！耙淮�人”的時(shí)間已到，中國(guó)人口政策是否又面臨著新的抉擇? 在這30 年人口之路的開(kāi)啟、拓展、延伸過(guò)程中，也不斷出現(xiàn)過(guò)各種問(wèn)題，迫使中共領(lǐng)導(dǎo)人作出回答。所有問(wèn)題中最關(guān)鍵的一個(gè)是:在中國(guó)的人口問(wèn)題中，到底什么問(wèn)題才是最首要的、最根本的、第一位的問(wèn)題? 簡(jiǎn)言之，是數(shù)量問(wèn)題還是結(jié)構(gòu)問(wèn)題? 可以說(shuō)，幾乎所有的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)都集中在這里。與之相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題是，中共人口決策的長(zhǎng)期戰(zhàn)略藍(lán)圖到底是什么?

從本文對(duì)30 余年來(lái)重要人口文獻(xiàn)的梳理和解讀可以看出: 從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略層面來(lái)看，中共三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體及其核心成員，從鄧小平、陳云，到江澤民，再到胡錦濤，都有一個(gè)基本認(rèn)識(shí)，即人口數(shù)量問(wèn)題是中國(guó)人口的根本問(wèn)題，是第一位的問(wèn)題。這個(gè)首要原則，體現(xiàn)在30 余年來(lái)所有與人口相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人講話及政策文件中。這個(gè)長(zhǎng)期一貫、高度一致的認(rèn)識(shí)，迄今為止尚無(wú)改變和動(dòng)搖。

早在改革開(kāi)放剛起步之時(shí)，中共人口決策已指向“零增長(zhǎng)”。如1978 年鄧小平曾感嘆:中國(guó)人口如果能夠做到不再增長(zhǎng)，這就了不起了。但是下這樣決心的人不算很多，這同生活水平、文化水平有關(guān)。（參見(jiàn)《鄧小平年譜( 1975—1997) 》( 上) ，中央文獻(xiàn)出版社，2004 年，第353 頁(yè)。） 雖然人口決策層在測(cè)算人口時(shí)以此為目標(biāo)（如在1979 年1 月的全國(guó)計(jì)劃生育辦公室主任會(huì)議上，陳慕華根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，做了一個(gè)“計(jì)算”: “一年如果只生700 萬(wàn)到800 萬(wàn)，比現(xiàn)在再少生1000 萬(wàn)，扣去死亡600 多萬(wàn)，一年凈增100 萬(wàn)—200 萬(wàn)，事情就比較好辦了。”這個(gè)人口設(shè)想已近乎于“零增長(zhǎng)”。參見(jiàn)彭珮云主編: 《中國(guó)計(jì)劃生育全書(shū)》，第302 頁(yè)。），但沒(méi)有廣泛提及，因其時(shí)當(dāng)務(wù)之急是“遏止過(guò)快增長(zhǎng)”。而當(dāng)人口降到低生育水平后，“緩增長(zhǎng)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)， “零增長(zhǎng)”目標(biāo)便正式進(jìn)入了視野。那么，中國(guó)人口數(shù)量控制的戰(zhàn)略目標(biāo)到底是多少? 也就是說(shuō)，人口發(fā)展到什么程度可算是我們的戰(zhàn)略已經(jīng)達(dá)到了，可以放松了? 有學(xué)者問(wèn)，是解決“過(guò)快增長(zhǎng)”還是解決“人口過(guò)多”? 據(jù)此要回答: 在實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)后，是應(yīng)當(dāng)“穩(wěn)定人口”還是“縮減人口”，使人口走向負(fù)增長(zhǎng)?（參見(jiàn)原華榮、朱中仕: 《縮減人口還是穩(wěn)定人口? ———中國(guó)向何處去的命運(yùn)之擇》， 《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)( 人文社會(huì)科學(xué)版) 》2012 年第5 期。）到目前為止，官方文獻(xiàn)大多只說(shuō)“到某年達(dá)到某個(gè)目標(biāo)”。那么本世紀(jì)30 年代達(dá)到“零增長(zhǎng)”之后將如何? 對(duì)這個(gè)終極目標(biāo)尚未見(jiàn)到正式而明確的闡述。但這不等于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層從未考慮過(guò)這個(gè)問(wèn)題。早在30 年前鄧小平就說(shuō)過(guò): “即使若干年后人口不再增加，人口多的問(wèn)題在一段時(shí)間內(nèi)也仍然存在�！保ā多囆∑轿倪x》第2 卷，第164 頁(yè)。）

江澤民曾引用這句話來(lái)強(qiáng)調(diào)人口控制對(duì)“可持續(xù)發(fā)展”的關(guān)鍵作用。再說(shuō)到陳云，他提出“只生一孩”是第一位的，由此產(chǎn)生的問(wèn)題是第二位的時(shí)，說(shuō)的是“眼前”，但他還說(shuō)過(guò)“準(zhǔn)備罵斷子絕孫”的“狠話”，顯然也設(shè)想了多年后中國(guó)人口必然下降的趨勢(shì)。江澤民、胡錦濤等的人口闡述及同期人口政策文件中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)“新世紀(jì)”乃至“未來(lái)幾十年”，即在中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)程中，“人口壓力仍很嚴(yán)峻”，“人口過(guò)多”仍是首要問(wèn)題等。

這些都表明，中國(guó)的人口控制將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，絕非達(dá)到“零增長(zhǎng)”后即可停止，而要繼續(xù)進(jìn)行。也就是說(shuō)，在中共人口發(fā)展戰(zhàn)略里，其實(shí)早就存在一個(gè)“人口負(fù)增長(zhǎng)”，最終達(dá)到“適度人口”的長(zhǎng)期戰(zhàn)略思路，需要一代代接力而最終完成。目前雖已控制了一代人，但尚未達(dá)到“零增長(zhǎng)”，放松控制就會(huì)拖延轉(zhuǎn)向“負(fù)增長(zhǎng)”的時(shí)間。

假設(shè)本世紀(jì)30 年代中國(guó)如期達(dá)到人口“零增長(zhǎng)”，離現(xiàn)在就不算太遠(yuǎn)了。順應(yīng)“人口負(fù)增長(zhǎng)”戰(zhàn)略，人口學(xué)界也進(jìn)行了人口遠(yuǎn)景的研究和測(cè)算。（參見(jiàn)陳衛(wèi)、孟向京: 《中國(guó)人口容量與適度人口問(wèn)題研究》，于學(xué)軍、解振明主編: 《中國(guó)人口發(fā)展評(píng)論:回顧與展望》，第233 頁(yè)。）比如，關(guān)于我國(guó)人口最高承載量，15至16 億的說(shuō)法較為大多數(shù)人所認(rèn)同。關(guān)于中國(guó)的“適度人口”，答案有多種，但是沒(méi)有一個(gè)測(cè)算結(jié)果超過(guò)10 億。最“奢侈”的設(shè)想，就是有朝一日中國(guó)也像美國(guó)一樣，在廣闊肥沃的土地上只居住著生活優(yōu)裕的3 億人。中國(guó)科學(xué)院《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》曾提出實(shí)現(xiàn)中國(guó)“可持續(xù)發(fā)展”三個(gè)臺(tái)階的設(shè)想: 2030 年人口自然增長(zhǎng)率達(dá)到零增長(zhǎng); 2040 年資源能源消耗率達(dá)到零增長(zhǎng); 2050 年生態(tài)環(huán)境退化率達(dá)到零增長(zhǎng)。也就是說(shuō)，資源能源消耗和生態(tài)環(huán)境退化將分別在人口零增長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)10 年和20 年后，才能實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)。需要特別指出的是，所謂“零增長(zhǎng)”，看起來(lái)是“零”，是“沒(méi)有”，其實(shí)就是最高峰�！翱沙掷m(xù)發(fā)展”對(duì)于中國(guó)是一個(gè)何等艱難的任務(wù)。人口“負(fù)增長(zhǎng)”至“適度人口”還將是十分遙遠(yuǎn)的事情。

可見(jiàn)，只要放眼從中國(guó)式現(xiàn)代化戰(zhàn)略的宏觀角度，在“中國(guó)式現(xiàn)代化”視域里來(lái)審視中國(guó)人口問(wèn)題，即可明白，至少在今后幾十年里，人口資源環(huán)境問(wèn)題，特別是人口問(wèn)題，是中共領(lǐng)導(dǎo)人必須高度重視的問(wèn)題。在這樣的視野下才能理解，為什么長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論人口本身的發(fā)展出現(xiàn)什么困難和問(wèn)題，中央都要在努力解決這些問(wèn)題的同時(shí)強(qiáng)調(diào)，人口與計(jì)劃生育工作不能有絲毫動(dòng)搖，必須千方百計(jì)控制人口數(shù)量，穩(wěn)定低生育水平。

2012 年的中共十八大報(bào)告中關(guān)于人口問(wèn)題僅用了38 個(gè)字（1982 年的中共十二大報(bào)告曾用200 個(gè)字來(lái)專門(mén)闡述人口問(wèn)題的緊迫性和計(jì)劃生育政策對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵作用，之后黨代會(huì)報(bào)告闡述人口問(wèn)題的字?jǐn)?shù)逐漸減少，十七大報(bào)告僅用了29 字。），除了重申“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策”外，第一次在黨代會(huì)報(bào)告中沒(méi)有出現(xiàn)“穩(wěn)定低生育水平”的提法，代之以“逐步完善政策，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”。短短幾個(gè)字的變化，引起頗多議論，有人以為，與以前的“穩(wěn)定”相比， “完善”是“放松”的同義詞。有趣的是，媒體上再次出現(xiàn)“放開(kāi)二胎”的傳聞及國(guó)家人口部門(mén)進(jìn)行澄清的報(bào)道。假如理解了中共中長(zhǎng)期人口戰(zhàn)略目標(biāo)何在，就不會(huì)出現(xiàn)這樣的誤讀了。2012 年4 月10 日公布的《國(guó)家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃》關(guān)于人口發(fā)展的“主要目標(biāo)”中，第一條就是有數(shù)量指標(biāo)描述的“人口總量目標(biāo)”。回顧一下其中的具體闡述“堅(jiān)持和完善現(xiàn)行生育政策。進(jìn)一步完善宣傳教育、依法管理、村( 居) 民自治、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、政策推動(dòng)、綜合治理的長(zhǎng)效工作機(jī)制，確保低生育水平的穩(wěn)定。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，逐步完善政策，確保人口中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”，就可以解讀出人口政策中“完善”二字全面、完整、準(zhǔn)確的涵義。

六、“調(diào)整”還是“不調(diào)整”的關(guān)鍵 ———兼談幾種有代表性的人口生育政策主張

在考察了中共30 年人口決策歷程，理解其中長(zhǎng)期人口戰(zhàn)略后，可從這個(gè)視角對(duì)近年來(lái)關(guān)于是否調(diào)整現(xiàn)行生育政策的討論進(jìn)行一番觀察。此輪討論規(guī)模比20 世紀(jì)50 年代的人口大討論有過(guò)之而無(wú)不及，一些主張?jiān)诿襟w輿論推動(dòng)下產(chǎn)生轟動(dòng)效應(yīng)。（如中國(guó)人民大學(xué)原校長(zhǎng)紀(jì)寶成連續(xù)多年向兩會(huì)提交《關(guān)于認(rèn)真研究完善我國(guó)人口政策的建議》，呼吁“刻不容緩地放開(kāi)二胎”。主要理由是“獨(dú)生子女教育難”。參見(jiàn)唐勇林: 《“放開(kāi)二胎刻不容緩”———專訪中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成》，《南方周末》2009 年4 月9 日。）

可以說(shuō)是亂象紛呈，令人眼花繚亂，不知道該信誰(shuí)的，該聽(tīng)誰(shuí)的。（參見(jiàn)《計(jì)劃生育30 年，變還是不變? 二胎政策: 歷史關(guān)口，正在激辯》，《南方周末》2010 年3 月18 日。）

有學(xué)者認(rèn)為目前主要有兩種截然不同的觀點(diǎn): 一種以學(xué)界為主體，認(rèn)為生育政策應(yīng)該放寬; 另一種以官方為主體，認(rèn)為要維持現(xiàn)行生育政策的穩(wěn)定不變。（參見(jiàn)陳友華: 《關(guān)于進(jìn)一步完善生育政策的若干認(rèn)識(shí)問(wèn)題》，《市場(chǎng)與人口分析》2007 年第1 期。）實(shí)際上，“官方”目前的政策表述確實(shí)如此，而學(xué)界則并非鐵板一塊，有人將其分為兩派: 主張放寬的“調(diào)整派”和主張維持的“穩(wěn)定派”。（參見(jiàn)侯偉麗、鐘水映、葉林等: 《中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的人口資源環(huán)境問(wèn)題》，山東人民出版社，2009 年，第43—44 頁(yè)。）有人則分為三種: 一種是主張“盡量擴(kuò)大一孩家庭比例”，也就是堅(jiān)持“穩(wěn)定”甚至更加嚴(yán)格。如程恩富提出的“城鄉(xiāng)一胎、特殊二胎、嚴(yán)禁三胎、獎(jiǎng)勵(lì)無(wú)胎”，并以此使總?cè)丝凇跋瓤睾鬁p”。（參見(jiàn)程恩富: 《先控后減的“新人口策論”》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2009 年9 月8 日。）

一種是主張“全面放開(kāi)二胎”。如李建新的“從2000 年開(kāi)始向二孩平穩(wěn)過(guò)渡”（李建新: 《論生育政策與中國(guó)人口老齡化》，《人口研究》2000 年第2 期。）、曾毅的“二孩晚育軟著陸方案”（曾毅: 《試論二孩晚育軟著陸的必要性與可行性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006 年第2 期。）、田雪原的“三步走”逐步放開(kāi)“二胎”的“軟著陸”方案(田雪原: 《論“三步走”中國(guó)人口發(fā)展戰(zhàn)略》， 《東岳論叢》2010 年10 月。)、穆光宗的“回到上個(gè)世紀(jì)70 年代的二孩加間隔生育政策”（穆光宗: 《“一胎化政策”的反思》， 《人口研究》2000 年第4 期。）。一種是主張“適當(dāng)放寬二胎”。如劉金塘、林富德的總和生育率保持在1． 8 左右的人口負(fù)增長(zhǎng)戰(zhàn)略（參見(jiàn)劉金塘、林富德: 《從穩(wěn)定低生育率到穩(wěn)定人口: 新世紀(jì)人口態(tài)勢(shì)模擬》，《人口研究》2000 年第4 期; 《21 世紀(jì)中國(guó)人口發(fā)展前景》， 《人口學(xué)刊》2001 年第3 期。），等等。（參見(jiàn)王愛(ài)華、程恩富: 《我國(guó)實(shí)行“一胎化”生育政策的成本—效益分析》，程恩富主編: 《激辯“新人口策論”》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010 年，第81—83 頁(yè)。）其實(shí)主張“放開(kāi)二胎”者，也還可分為“立即放開(kāi)”和“緩步微調(diào)”兩種不同主張。此外還有較極端的主張是立即放開(kāi)，且不限生育數(shù)量。（參見(jiàn)易富賢: 《大國(guó)空巢》，香港大風(fēng)出版社，2007年。）

所有這些人口政策主張，都可以用對(duì)“目前及中長(zhǎng)期中國(guó)人口第一位的問(wèn)題是數(shù)量問(wèn)題還是結(jié)構(gòu)問(wèn)題”的回答來(lái)進(jìn)行評(píng)判。主張嚴(yán)格控制“一胎”者，是認(rèn)為人口數(shù)量過(guò)多依然是第一位的問(wèn)題（參見(jiàn)李小平: 《最根本問(wèn)題仍是人口總量問(wèn)題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2009 年9 月8 日。）; 主張“緩步微調(diào)”者，是認(rèn)為人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題在中長(zhǎng)期將成為第一位的問(wèn)題;主張立即放開(kāi)“二胎”者，則認(rèn)為人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題目前已成為第一位的問(wèn)題; 主張完全放開(kāi)者，則認(rèn)為中國(guó)人口數(shù)量不是問(wèn)題，結(jié)構(gòu)才是問(wèn)題。

再看各種政策主張的主要理由。主張繼續(xù)嚴(yán)控人口數(shù)量，理由就是30 多年來(lái)歷屆領(lǐng)導(dǎo)人的人口闡述及各種政策文件中反復(fù)闡述的糧食、資源、環(huán)境等“自然生態(tài)承載力”的壓力，以及國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)對(duì)人口數(shù)量絕對(duì)值的要求; 主張放松人口控制，理由則是近年來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人闡述及政策文件中也越來(lái)越多地出現(xiàn)的人口結(jié)構(gòu)問(wèn)題，主要是人口老齡化問(wèn)題及其所帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題、人口紅利問(wèn)題，還有出生性別比問(wèn)題、獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題等等，可以說(shuō)是“社會(huì)生態(tài)承載力”的壓力。

在國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略及人口戰(zhàn)略中，由于“自然生態(tài)承載力”是相對(duì)恒定，不可增長(zhǎng)的，是中國(guó)發(fā)展的“硬約束”或曰“瓶頸”，人口數(shù)量必須繼續(xù)控制應(yīng)是確定無(wú)疑的，因此主張立即或近期全面放開(kāi)二胎的主張均不可取。十八大報(bào)告新增“生態(tài)文明建設(shè)”一章并濃墨重彩地加以闡述，其中還有引人遐思的“美麗中國(guó)”提法，足見(jiàn)這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性及中央的重視程度。更重要的是，十八大已明確2020 年實(shí)現(xiàn)全面小康，提出總值和人均兩個(gè)“翻番”目標(biāo)，目前是“全面建成小康社會(huì)決定性階段”，所以此前這幾年確是人口控制“關(guān)鍵時(shí)期”�！秶�(guó)家人口“十二五”規(guī)劃》也指出: “‘十二五’時(shí)期是我國(guó)人口發(fā)展的重大轉(zhuǎn)折期”，必須“確保低生育水平”。人口政策的調(diào)整與完善，都將依繩于此。當(dāng)然，更嚴(yán)格的“一孩化”，雖能加速實(shí)現(xiàn)人口“負(fù)增長(zhǎng)”，極大緩解“自然生態(tài)承載力”壓力，可惜在“社會(huì)生態(tài)承載力”壓力下不具備現(xiàn)實(shí)可行條件。

話說(shuō)回來(lái)，諸多“第二位”的問(wèn)題也確實(shí)變得越來(lái)越重要，是實(shí)在需要解決的突出問(wèn)題。如“以人為本”，雖然資源環(huán)境承載力及子孫后代重要，但也要以目前民眾幸福為本吧? 再如“和諧社會(huì)”，家庭和諧是社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，如何解決老無(wú)所依、老無(wú)所養(yǎng)，特別是失獨(dú)家庭的養(yǎng)老和心理?yè)嵛繂?wèn)題? 此外，若由于性別比例失調(diào)以致總有數(shù)量不小的一群男性不能找到結(jié)婚對(duì)象，這個(gè)社會(huì)還能是和諧的嗎? 如此等等。從國(guó)家人口決策來(lái)說(shuō)，數(shù)量首要，但數(shù)量控制和結(jié)構(gòu)均衡，兩個(gè)都不能少。（據(jù)有關(guān)資料介紹，“中央領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)非常清楚，手心手背都要，數(shù)量也要，結(jié)構(gòu)也要。我們不能夠人口過(guò)多，我們也不愿意出現(xiàn)老齡化快速到來(lái)與過(guò)分嚴(yán)重的情況”。參見(jiàn)曾毅、李玲、顧寶昌、林毅夫主編: 《21 世紀(jì)中國(guó)人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006 年，第48 頁(yè)。）這也是中央提出要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技、管理創(chuàng)新等手段“統(tǒng)籌解決人口問(wèn)題”的緣由。如中央近年反復(fù)強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，即可視為既應(yīng)對(duì)資源環(huán)境壓力，又提高勞動(dòng)者素質(zhì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率，解決“人口紅利”衰減風(fēng)險(xiǎn)的一種綜合舉措。

因此，在不背離中長(zhǎng)期人口發(fā)展戰(zhàn)略前提下，具體人口政策也不可能長(zhǎng)期一成不變，還要在“穩(wěn)定”基礎(chǔ)上“逐步完善”。畢竟最終放開(kāi)“二孩”是未來(lái)的方向，不論是10 年以后還是20 年以后。需注意的是，從30 多年人口決策歷程來(lái)看，特別是有20 世紀(jì)80 年代“開(kāi)口子”5% 的“微調(diào)”案例在前，政策實(shí)施的時(shí)間起始點(diǎn)、強(qiáng)度、速度不同，其成效會(huì)迥然不同，尺度把握很關(guān)鍵，恐怕無(wú)論從何時(shí)開(kāi)始都只能是“緩步微調(diào)”。任何方案，其涉及人口廣度如何，對(duì)“負(fù)增長(zhǎng)”戰(zhàn)略影響是否在可承受范圍，是否可行，有何負(fù)面效應(yīng)，從何時(shí)何地何人開(kāi)始，以何種速度推進(jìn)，如何進(jìn)行管控，等等，每一個(gè)問(wèn)題都需謹(jǐn)慎研究論證。目前正在進(jìn)行的“取消生育間隔”和“雙獨(dú)生二”的試點(diǎn)和展開(kāi)，所謂“小步快跑”，或可算是在“摸石頭”。

總之，在30 多年來(lái)的“中國(guó)式現(xiàn)代化”進(jìn)程中，中國(guó)走過(guò)的確實(shí)是一條不折不扣的中國(guó)特色人口發(fā)展道路，其最大特色應(yīng)當(dāng)說(shuō)是人口多，控制嚴(yán); 又是一條不折不扣的中國(guó)特色人口決策之路，其最大特色是不就人口談人口。人口發(fā)展始終是中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中占有重要地位的戰(zhàn)略決策。其深遠(yuǎn)眼光在20 世紀(jì)80年代初就已延伸到六七十年后的21 世紀(jì)中葉，是中國(guó)現(xiàn)代化百年規(guī)劃的重要部分，具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。之所以走出了中國(guó)特色，就在于中國(guó)式的現(xiàn)代化過(guò)程要求中國(guó)式的人口發(fā)展方式和決策方式。這條道路，以國(guó)家宏觀人口控制為主導(dǎo)，呈現(xiàn)出一幅“緩增長(zhǎng)”——— “零增長(zhǎng)”———“負(fù)增長(zhǎng)”——— “適度人口”的總路線圖，目前正走在通向“零增長(zhǎng)”的階段。在每一階段，中共決策對(duì)人口問(wèn)題關(guān)注點(diǎn)的停留或轉(zhuǎn)移，都基于對(duì)當(dāng)時(shí)人口問(wèn)題與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)系的判斷。例如，在20 世紀(jì)80 年代強(qiáng)調(diào)人口增長(zhǎng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè); 90 年代是“可持續(xù)發(fā)展”中人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào); 本世紀(jì)以來(lái)則多提人口發(fā)展與全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興�？梢哉f(shuō)，整個(gè)民族的生存、發(fā)展、繁榮( 溫飽———基本小康———全面小康———中等發(fā)達(dá)) ，是幾代領(lǐng)導(dǎo)人及決策者籌謀人口發(fā)展的最終旨?xì)w�；仡�30 多年來(lái)的中共人口決策歷程，政策的“變”與“不變”，其基本依據(jù)均在于此。

( 本文作者中共中央文獻(xiàn)研究室編審北京100017)