山東省平度市實施“兩田制”及配套制度建設(shè)改革始末【2】
五、對平度市推行“兩田制”評估意見
（一）專家評估組意見
1992年3月，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室成立專家評估組，到平度市實地進行考察評估“兩田制”。
專家評估組成員有：
王西玉 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長
安希伋 北京農(nóng)業(yè)大學土地研究所所長
周 城 中國人民大學土地研究所所長
劉福垣 中國社會科學院科研局副局長
何道峰 國務院發(fā)展研究中心副主任
裴長洪 北京農(nóng)村發(fā)展研究中心副主任
謝義亞 中央研究室農(nóng)村組處長
專家評估組認為，平度市自1988年以來進行的土地制度改革與配套制度建設(shè)試驗是成功的，達到了原試驗設(shè)計方案提出的要求。這項試驗，是對我國農(nóng)業(yè)家庭承包責任制進行完善的一次大膽嘗試，是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制進一步深化改革的積極探索。
平度土地改革試驗緊緊圍繞著使集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范化和促進農(nóng)地流動這兩個核心，逐步推進；口糧田均分，承包田劃方招標競爭承包的“兩田制”；地力升降級獎罰的“土地管理使用制度”；以承包費為主渠道籌集資金的“農(nóng)村積累制度”；以村為基礎(chǔ)的縣、鄉(xiāng)、村三級提供系列化服務的“農(nóng)業(yè)服務制度”，這些制度建設(shè)的實踐，從一個角度回答了在家庭承包制的條件下，如何把集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭的土地經(jīng)營權(quán)落到實處、如何解決地塊零散和機群規(guī)模不經(jīng)濟、如何保護土地地力以及如何對農(nóng)民提供有效的農(nóng)業(yè)支持性服務等重大問題，不僅在平度具有重大的實踐意義，而且具有深刻的理論啟示意義。
平度市的土地制度改革與試驗工作，構(gòu)思清晰、設(shè)計規(guī)范、組織有力、反饋靈活、工作扎實，值得認真總結(jié)推廣。
平度市經(jīng)過五年的土地制度改革與配套制度建設(shè)試驗，有足夠的監(jiān)測數(shù)據(jù)和經(jīng)驗觀察表明，該項試驗促進了平度農(nóng)業(yè)在下列幾方面的發(fā)展：一是解決了大包干后出現(xiàn)的土地細碎分割問題，擴大了土地種植規(guī)模和機械作業(yè)的規(guī)模，降低了土地細碎化帶來的作業(yè)成本，增加了機器和其它服務利用的規(guī)模效益。二是促進了土地生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高。三是促使土地和勞動力資源的調(diào)整和配置，適應了經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的勞動力移出和務農(nóng)勞力增大農(nóng)場土地的需求，并為土地的進一步流動準備了條件。四是競爭承包機制的引入，促進了勞動力的轉(zhuǎn)移。五是加強了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離狀態(tài)下的土地資源保護和積累。
平度土地制度試驗取得成功是有既定條件的。這些條件包括：
1.平度農(nóng)村土地資源相對寬松，而且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定基礎(chǔ)，這就有可能使一部分土地相對集中，一些人有放棄土地的需求，另一部分人也有多承包土地的條件。
2.在完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的過程中，平度農(nóng)村普遍建立了農(nóng)戶分散經(jīng)營和集體“六統(tǒng)一”集中服務的雙層經(jīng)營體制，這是“兩田制”得以順利推廣的一個重要條件。
3.在實行“兩田制”之前，平度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械耕作已經(jīng)有了相當?shù)陌l(fā)展，特別是耕地、播種、小麥收割等生產(chǎn)環(huán)節(jié)基本上實現(xiàn)了機械化作業(yè)，這使一部分農(nóng)戶有可能擴大耕地承包面積，實現(xiàn)規(guī)模種植和集約經(jīng)營的統(tǒng)一。
4.平度農(nóng)村中鄉(xiāng)、村兩級基層組織健全有力，干部素質(zhì)較高（全市5000多名村級干部中，有半數(shù)以上已達到高中文化程度），這為“兩田制”的實際操作提供了組織保證。
這些條件對平度土地制度改革的成功有重要意義，更值得準備推廣“兩田制”的地方重視和研究。忽視客觀條件的約束，簡單照搬，將難以達到預期的目標。
平度市以“兩田制”為核心的土地制度和農(nóng)村積累、農(nóng)業(yè)服務、村級組織三項制度建設(shè)試驗，有效地改善了土地利用，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長。但是它并不能完全解決土地經(jīng)營中出現(xiàn)的所有問題，例如，如何建立更加靈活有效的土地流轉(zhuǎn)機制，如何更好地處理好統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務與尊重農(nóng)戶經(jīng)營自主權(quán)的關(guān)系等仍是土地制度建設(shè)中需要很好解決的問題。尤其是隨著全國糧食購銷體制逐步市場化的改革，隨著勞動力轉(zhuǎn)移進程的加速，“兩田制”將會面臨新的形勢。平度市要鞏固和發(fā)展既有成果，對已建立的制度繼續(xù)完善，做好后續(xù)工作，同時注意研究新情況、解決新問題，使土地制度更加適應經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的新要求。
（二）全國農(nóng)村改革試驗區(qū)平度“兩田制”及配套制度建設(shè)研討會及會議紀要
1992年6月4日至7日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室和山東省農(nóng)村改革試驗區(qū)領(lǐng)導小組，在平度市聯(lián)合召開全國農(nóng)村改革試驗區(qū)平度“兩田制”及配套制度建設(shè)研討會，會議形成紀要。參加會議的有中央和國務院有關(guān)部門的領(lǐng)導、專家和學者，全國17個農(nóng)村試驗區(qū)縣、市的負責同志，山東省農(nóng)村改革試驗區(qū)的負責同志，共100余人。
這次會議對平度以“兩田制”為核心的土地制度及配套制度建設(shè)試驗給予了肯定。
1.基本上理順了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)落到實處。平度的“兩田制”在土地“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上，界定了集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的使用經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，使之明晰化，進一步完善了聯(lián)產(chǎn)承包責任制，調(diào)動了各方面的積極性。
2.形成了土地與勞力合理配置的機制，促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化組合。平度的“兩田制”在不改變家庭承包、雙層經(jīng)營這一基本制度的前提下，引入市場競爭機制，打破了按人均田的經(jīng)營格局，農(nóng)用土地與務農(nóng)勞力合理配置、有機結(jié)合，較好地解決了土地制度建設(shè)中既要穩(wěn)定又要流動的矛盾，適用了農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的勞動力轉(zhuǎn)出和務農(nóng)勞力擴大經(jīng)營規(guī)模的需要，促進了土地生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高。
3.改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)的技術(shù)進步。平度的“兩田制”解決了大包干后出現(xiàn)的土地細碎分割問題，為機械統(tǒng)一耕作和統(tǒng)一進行技術(shù)服務奠定了條件，使一系列技術(shù)進步的手段能夠?qū)崿F(xiàn)，使農(nóng)戶分散管理與集體統(tǒng)一服務相結(jié)合，提高了群體的規(guī)模效益。
4.形成了用地與養(yǎng)地相結(jié)合的管理機制，改善了土地經(jīng)營。平度市對土地定級管理，實行以地定養(yǎng)、種養(yǎng)掛鉤的辦法，創(chuàng)造性地解決保護土地肥力問題，而且促進了畜牧業(yè)的發(fā)展，有利于實現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)的良性循環(huán)。
5.完善了雙層經(jīng)營體制，建立了集體經(jīng)濟內(nèi)部運行機制。平度通過土地制度及配套制度建設(shè)，重構(gòu)了集體經(jīng)濟新的積累機制，把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟落到了實處，增強了集體經(jīng)濟實力，為農(nóng)民提供了有效的農(nóng)業(yè)支持性服務，對家庭經(jīng)營起到引導和增效作用，使雙層經(jīng)營功能更加強化。
平度“兩田制”及配套制度建設(shè)的改革試驗，突出有以下幾個特點：
1.平度的“兩田制”是真正意義上的“兩田制”。會議認為，目前全國很多地方實行“兩田制”，但由于出發(fā)點和做法不一樣，有的地方?jīng)]搞好，敗壞了“兩田制”的名聲。平度的“兩田制”有別于其他地方的做法，是對“兩田制”認識和實踐的全面概括和總結(jié)。它側(cè)重于機制轉(zhuǎn)換，恰當?shù)靥幚砹朔�(wěn)定與完善的關(guān)系，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的條件下，找到了土地合理穩(wěn)定、合理流動、合理集中、配置的機制，解決了大包干后土地制度建設(shè)上的一些新問題、新矛盾，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的完善和發(fā)展。
2.平度的土地制度建設(shè)是成龍配套的。平度農(nóng)村改革的經(jīng)驗是豐富的，不僅是土地的“兩田制”，而且是從“兩田制”入手，進行了一整套制度建設(shè)，實際上是以土地制度為中心的農(nóng)村經(jīng)濟體制綜合改革。它在人民公社舊體制解體后，重建了農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的制度結(jié)構(gòu)。從一定意義上講，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村中一個成功的模式。
3.平度改革試驗的經(jīng)驗是領(lǐng)導與群眾相結(jié)合、創(chuàng)新精神與科學態(tài)度相結(jié)合的產(chǎn)物。平度試驗區(qū)比較恰當?shù)靥幚砹宿r(nóng)民意愿和政府的主觀引導的關(guān)系，把自上而下的領(lǐng)導與群眾的自愿選擇有機結(jié)合起來，改革順其自然，平穩(wěn)地完成了制度變遷，沒有引起社會動蕩。平度黨的領(lǐng)導、政府行為在改革試驗中發(fā)揮了重要的推動作用，全市廣大干部群眾作了大量細致的工作，工作質(zhì)量是高的。
平度“兩田制”及配套制度建設(shè)試驗取得成功是有既定條件的。這些條件包括：土地資源相對寬松，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械耕作有了相當?shù)陌l(fā)展，基層組織健全有力，干部素質(zhì)較高等。這些條件對平度改革試驗的成功有重要意義，也對準備推廣“兩田制”的地方重視和研究。
會議在肯定平度改革試驗成功和取得成果基礎(chǔ)上，也提出了意見和建議。如怎樣提高農(nóng)民在社會經(jīng)濟活動中參與程度、怎樣把土地制度安排與抑制人口增長結(jié)合起來、如何擴大流轉(zhuǎn)機制、如何把市場信息納入整個服務體系建設(shè)之中等，需要認真思考，拓展思路，在下一步的改革試驗中充實完善。
會議結(jié)合平度的“兩田制”及配套制度建設(shè)，從宏觀和理論的角度，提出了土地制度建設(shè)方面一些重要問題，主要是：
1.關(guān)于“兩田制”的產(chǎn)生與發(fā)展問題。許多專家認為，“兩田制”是土地制度變遷中的一個新的制度安排，它的產(chǎn)生與發(fā)展有一定的必然性。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后，我國農(nóng)村完成了一次土地制度的變革，取得了巨大的成績，但隨著商品經(jīng)濟的改革和外部條件的變化，在土地制度方面遇到了一些新問題、新矛盾。各地在探索中發(fā)現(xiàn)，“兩田制”是一種最好的選擇，它在不改變家庭承包、雙層經(jīng)營這一基本制度的前提下，在一定程度上能夠適應當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，能夠適應外部環(huán)境的變化，能夠協(xié)調(diào)各方面的利益。因此，“兩田制”是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展一定階段的產(chǎn)物，是有中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)營形式。需要我們進一步調(diào)查研究，通過總結(jié)平度的經(jīng)驗，對“兩田制”的概念、內(nèi)涵、做法加以科學的規(guī)范，宣傳真正意義上的“兩田制”,以解除社會上對“兩田制”的擔心和疑慮。
2.關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)和土地建設(shè)的目標問題。許多專家認為，家庭承包經(jīng)營之后，我國農(nóng)村多數(shù)地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰或不夠規(guī)范，如所有權(quán)的主體不明確，集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)的內(nèi)容、界限、實現(xiàn)形式、法律形式及法律保障不清楚或不健全，由此帶來許多問題。明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地制度建設(shè)的首要問題。產(chǎn)權(quán)明晰的標志，一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系構(gòu)成清楚，二是產(chǎn)權(quán)的分享清楚，三是產(chǎn)權(quán)的界定清楚。有的專家提出，產(chǎn)權(quán)本身是一個非常復雜的概念，研究產(chǎn)權(quán)必須聯(lián)系實際，要與土地制度的歷史遺產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟政策對土地產(chǎn)權(quán)的影響以及資源貧乏、人地關(guān)系緊張對產(chǎn)權(quán)的影響這三個方面結(jié)合起來。土地制度建設(shè)不能在一個封閉的條件下或凝固的狀態(tài)下完成，必須考慮外部經(jīng)濟環(huán)境和宏觀條件及其他方面因素的變化。有的專家指出，一種有效的土地制度，產(chǎn)權(quán)的屬性并不是第一位的，第一位的問題是在兩權(quán)分離條件下，所有權(quán)和使用權(quán)的有效運作問題，核心的因素是使用期限、使用權(quán)的內(nèi)容和地租制度。土地不僅是一種資源，也是一種有價的資產(chǎn)。鑒于我國土地稀缺性日趨強化和人口剛性增長的矛盾，目前到了明確提出土地價格或地租問題的時候了。要加強土地資產(chǎn)化管理，通過土地價格來評價土地的稀缺性，要自覺運用地租理論促進土地的合理使用。
對土地建設(shè)的目標或標準問題，有的專家指出，一種土地制度是否有效，要以經(jīng)濟有效、社會公平、生態(tài)持久三個目標去評價，即有利于勞動力和土地之間的優(yōu)化配置，有利于土地生產(chǎn)率，有利于土地的持久利用。但在現(xiàn)實中，三個目標都得到最大滿足是不可能的。我國在土地資源約束性大、土地負擔重、農(nóng)民對土地依賴程度高的背景下，設(shè)計具體的制度安排時，三個目標都要同時兼顧。要在適當考慮社會公平的前提下重視經(jīng)濟效率和土地資源的持久性利用�，F(xiàn)實中，有效的土地制度不一定非�？尚校尚械耐恋刂贫扔植灰姷梅浅Ｓ行�，要妥善處理有效性和可行性之間的關(guān)系，在兩者之間進行一些平衡。所謂可行性，就是大多數(shù)農(nóng)民都滿意，操作成本低，基層干部的工作量最小。
3.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營問題。有的專家指出，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟制度中的一項最基本的制度，應該比較穩(wěn)定，一是基本制度要穩(wěn)定，二是由這種基本制度決定的土地和農(nóng)民家庭的結(jié)合形式要穩(wěn)定。從提高土地使用效益，從優(yōu)化資源配置的角度講，土地要隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展合理流動。但是中國的農(nóng)地流動是非常困難的，不能寄予很高的期望。
關(guān)于規(guī)模經(jīng)營問題，有的專家指出，規(guī)模經(jīng)營必須滿足四個條件：一是土地產(chǎn)出率不能因規(guī)模大而降低，二是保證技術(shù)資源得到應用，三是有確定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動力，四是不能破壞家庭經(jīng)營這個基礎(chǔ)。
4.關(guān)于市場和政府、社區(qū)組織與市場的關(guān)系問題。有的專家指出，我們堅持改革的市場趨向，逐步發(fā)育市場機制，無疑是非常正確的。但是我國目前在整個經(jīng)濟環(huán)境對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易并不是非常有利的情況下，完全把農(nóng)業(yè)劃給市場，完全把土地的利用劃給市場，不利于保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，要重視和發(fā)展社區(qū)組織的功能。社區(qū)組織的一大功能是可以把市場關(guān)系內(nèi)部化，可以減少交易費用，降低生產(chǎn)成本，使農(nóng)產(chǎn)品在進入市場時取得一種有利的地位。有的專家指出，在社會主義條件下，不能夠完全脫離政府對經(jīng)濟的管理，但管理要適當，不能越俎代庖。有的專家指出，市場機制的建立，需要政府的啟動和推動。政府的作用，一是在那些具體外部性的、市場沒法解決的問題上發(fā)揮作用；二是在市場發(fā)育初期替代市場做某些事情，引導農(nóng)民逐步走向市場。隨著市場機制的建立，政府在經(jīng)濟運行中的作用最終要慢慢地淡化。
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作者通訊地址：中共平度市委 黨史研究室，山東 平度 266700
原載：《泰山學院學報》2015年第5期
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