山東省平度市實施“兩田制”及配套制度建設(shè)改革始末
摘要：山東省平度市于1988年4月被國務(wù)院批準(zhǔn)列為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。1988年下半年，在全市改革了按人均田的承包經(jīng)營形式，推行“兩田制”，收到良好的效果，曾經(jīng)受到專家、學(xué)者肯定。隨著我國農(nóng)村政策環(huán)境的改變，2003年4月“兩田制”退出歷史舞臺。對“兩田制”內(nèi)容及實施背景、過程與專家評估組評估意見進(jìn)行梳理，可對現(xiàn)今農(nóng)村土地制度建設(shè)有積極的啟示。
關(guān)鍵詞：平度市；兩田制；配套制度
平度市（1989年底平度撤縣設(shè)市）于1987年被山東省委、省政府確定為土地規(guī)模經(jīng)營試驗區(qū)。1988年4月被國務(wù)院批準(zhǔn)列為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)。在國家和省試驗區(qū)辦公室的具體指導(dǎo)下，1988年秋在全市改革了按人均田的承包經(jīng)營形式，推行了“兩田制”，1989年又推行了與“兩田制”相配套的制度建設(shè)。2003年4月市委市政府按照上級文件要求，制定下發(fā)了《平度市委市政府關(guān)于“兩田制”調(diào)整工作的實施意見》，在全市把“兩田制”和所有按投標(biāo)方式承包到戶的土地調(diào)整為“均田承包制”。至此，在平度實施十五年的“兩田制”結(jié)束，“均田承包制”一統(tǒng)天下。
一、推行“兩田制”的背景
平度市是山東省面積最大的縣級市，總面積3166平方公里。平度市是山東省的農(nóng)業(yè)大市，全市推行“兩田制”前的1987年，共有45處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1791個行政村，35萬戶，131.3萬人口。其中農(nóng)業(yè)人口122.99萬，耕地259.5萬畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地2.1畝。
從黨的十一屆三中全會至“兩田制”推行前的1987年，平度市圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過試驗探索，自1982年開始，在全市農(nóng)村推行“六統(tǒng)一”下的大包干家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。“六統(tǒng)一”是：統(tǒng)一種植計劃，統(tǒng)一購置、管理、使用大中型農(nóng)機(jī)具，統(tǒng)一規(guī)劃和進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，統(tǒng)一進(jìn)行機(jī)耕、機(jī)播農(nóng)田作業(yè)，統(tǒng)一購置、供應(yīng)化肥、農(nóng)藥等主要生產(chǎn)資料，統(tǒng)一經(jīng)營集體工副業(yè)。“六統(tǒng)一”下的大包干土地制度，實現(xiàn)了土地的集體所有與農(nóng)戶家庭經(jīng)營的有機(jī)結(jié)合，糾正了生產(chǎn)隊時代勞動成果分配上的平均主義，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。
“六統(tǒng)一”下的大包干家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實施的過程中，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按人均田的承包經(jīng)營形式，日益顯露出與生產(chǎn)力不相適應(yīng)、甚至制約生產(chǎn)力發(fā)展的局限性：（1）勞力少和缺勞力的家庭對平均分包的土地種不了、種不好，造成粗放經(jīng)營，甚至荒蕪；勞力充足和有種田能手的家庭對平分的土地不夠種，勞力優(yōu)勢得不到發(fā)揮，難以實現(xiàn)務(wù)農(nóng)致富。（2）束縛著勞動力的手腳，制約著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人人分田，家家種地，加之當(dāng)時社會處于改革開放初期，人們思想觀念不夠解放，具有一技之長的能工巧匠不能從第一產(chǎn)業(yè)中完全跳出來，無牽掛地進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)。已經(jīng)從事二、三產(chǎn)業(yè)的人，也是上班做工，下班種田，顧此失彼。（3）均田制分田因土地優(yōu)劣分等搭配，田塊分割零碎，限制了生產(chǎn)要素效能的發(fā)揮。每戶七八塊地，有的十幾塊地，在同一地塊中，各戶作物混雜種植，耕種管理很難統(tǒng)一，費工費時，效率低效益差，不僅限制了大型機(jī)械在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，而且農(nóng)戶間因耕作、澆水等產(chǎn)生摩擦和矛盾。（4）人地關(guān)系難以協(xié)調(diào)。按人均田只是適應(yīng)了當(dāng)時的人口現(xiàn)狀，隨著家庭人口增減，要維持“人均田”，就要定期調(diào)整土地，不僅操作難度大，而且容易助長農(nóng)民種地的短期思想。
二、對“兩田制”的探索
平度作為一個農(nóng)業(yè)大市，針對按人平均承包土地在實施中存在的問題，認(rèn)真總結(jié)群眾在“均田制”的實踐中初步形成的土地規(guī)模經(jīng)營形式，探索完善全市土地適度規(guī)模經(jīng)營改革道路。
從1984年開始到1987年底，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和二、三產(chǎn)業(yè)的崛起，平度市廣大干部群眾在實踐中不斷探索土地適度規(guī)模經(jīng)營的新路子，并取得了較好的效果。當(dāng)時主要有以下幾種形式。
(一)改均田承包制為“兩田制”
這是當(dāng)時平度市土地規(guī)模經(jīng)營的主要形式。平度市的香店、白埠、城關(guān)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了克服按人平均承包土地的弊端，自1984年開始，逐步實行了“兩田制”，“兩田”即口糧田和承包田，口糧田按人平分，承包田按能力投標(biāo)承包，收到了促進(jìn)土地相對集中和發(fā)揮規(guī)模效益的效果，深受農(nóng)民的歡迎。據(jù)1987年12月統(tǒng)計資料，全市實行“兩田制”的村莊581個，占全市村莊總數(shù)的32%，經(jīng)營土地60多萬畝。
（二）培植種田大戶和專業(yè)戶
當(dāng)時受利益驅(qū)動，有的群眾想多種地，通過規(guī)模經(jīng)營來增加收入；有的群眾想少種地或者不種地，從事手工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦副業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加家庭收入。于是在勞動者、勞動對象和勞動手段等生產(chǎn)要素的流動中，出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。對此，各級黨委和政府采取鼓勵土地轉(zhuǎn)讓的政策，促進(jìn)了土地相對集中，全市出現(xiàn)了經(jīng)營30畝以上的種植大戶1995戶，經(jīng)營土地面積6萬多畝；果業(yè)專業(yè)戶5322戶，戶均經(jīng)營果園25畝。專業(yè)戶的出現(xiàn)對農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。
（三）發(fā)展集體農(nóng)場和合作農(nóng)場
集體農(nóng)場的特點是，村莊集體所有土地由村委會實行統(tǒng)一管理，專業(yè)承包，形成獨立核算的經(jīng)營實體。這種形式一般出現(xiàn)在工副業(yè)比較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)實力比較雄厚的村莊。如當(dāng)時的三堤鄉(xiāng)譚家村等。合作農(nóng)場是農(nóng)戶聯(lián)合承包較多數(shù)量的土地，從事較大規(guī)模的土地經(jīng)營。有的是戶與戶聯(lián)合，有的是勞力聯(lián)合，形成聯(lián)合體。當(dāng)年集體農(nóng)場、合作農(nóng)場在面上還不多，但是，它與“兩田制”、“種植大戶”一樣，已經(jīng)在平度大地上生根發(fā)芽。
1988年下半年，平度市委市政府根據(jù)中共中央[1987]5號文件關(guān)于農(nóng)村改革試驗區(qū)的有關(guān)政策，緊緊圍繞優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展社會生產(chǎn)力，堅持一切從實際出發(fā)，尊重群眾的選擇和創(chuàng)造，積極探索土地適度規(guī)模經(jīng)營的形式、路子。在調(diào)查研究、設(shè)計方案、搞好試點和宣傳發(fā)動的基礎(chǔ)上，在全市推行了以土地劃方招標(biāo)，農(nóng)戶競爭投標(biāo)為主要特征的“兩田制”。
三、“兩田制”的實施
1988年下半年，平度在全市推行“兩田制”�；咀龇ㄊ�，把耕地分為兩類，一類為口糧自給田，俗稱口糧田，按人口平均劃分土地；一類為商品生產(chǎn)田，俗稱承包田，按勞力按能力投標(biāo)叫行承包�？诩Z田作為社會保障用地，用以滿足農(nóng)民的基本生活需要，人人有份，允許不要，體現(xiàn)基本生活資料平均分配的福利原則。劃分的數(shù)量，以人均口糧350公斤左右為標(biāo)準(zhǔn)，按土地產(chǎn)出定面積，一般人均半畝左右�？诩Z田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，不繳納承包費，不負(fù)擔(dān)國家定購任務(wù)。部分人多地少的村，口糧田負(fù)擔(dān)一定數(shù)量的定購任務(wù)，但負(fù)擔(dān)比例低于承包田。承包田按照適度規(guī)模經(jīng)營的實際需要，劃成20—30畝的耕作方，按照商品經(jīng)濟(jì)的原則，引入競爭機(jī)制，由農(nóng)民自己根據(jù)自有經(jīng)營能力投標(biāo)承包，可以多包，可以少包，也可以不包。改均田承包為“兩田制”，使土地相對集中，向增加效益的方向流動，實現(xiàn)了在集體組織的調(diào)節(jié)下的市場化流轉(zhuǎn)。承包田有償使用，向集體繳納承包費，負(fù)擔(dān)國家定購任務(wù)。確定承包費，按照收入大頭歸農(nóng)民的原則執(zhí)行，一般掌握在畝純收入的30—40%之間，按照當(dāng)年的物價水平，每畝三四十元、五六十元、七八十元不等。為避免物價等外部條件變化的影響，承包費采取以實物折款的辦法提取，即將農(nóng)民投標(biāo)確定的承包費，按承包時糧食（或棉花、花生）的市場均價折算成實物量，以此為基礎(chǔ)，每年按當(dāng)年糧食折款，作為應(yīng)繳納的承包費。國家糧棉油定購任務(wù)，按農(nóng)戶承包的數(shù)量和等級平均分?jǐn)��！皟商铩背邪谝欢ㄎ迥瓴蛔�，期間人口自然增減，相應(yīng)變動“兩田”比例，采取“動帳不動地”、“兩田互補(bǔ)”的辦法調(diào)節(jié)。承包期滿時，除自愿要求轉(zhuǎn)出土地者外，再續(xù)定承包合同。除“兩田”外，各村一般留出3%左右的耕地作為機(jī)動田，用于整戶增遷或其他因素的調(diào)整。
在具體實施中，村經(jīng)濟(jì)合作組織（或村民委員會）作為村集體土地的所有者，對農(nóng)戶招標(biāo)，加強(qiáng)了組織調(diào)節(jié)。主要是：（1）合理確定承包費。投標(biāo)前，集體首先搞好測算，依據(jù)土地等級，確定每塊地承包費的底標(biāo)和上限。若投標(biāo)確定的承包費總額高于測算的承包費，全村則按統(tǒng)一的比例調(diào)減，以避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。（2）把握規(guī)模適度。全市一般掌握在每勞力15畝左右為上限，對投標(biāo)者的經(jīng)營能力進(jìn)行資格審查，以防止農(nóng)戶盲目擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，超負(fù)荷承包。（3）實行劃方招標(biāo)。組織農(nóng)戶自愿結(jié)合成聯(lián)合小組進(jìn)行投標(biāo)，一包一個耕作方，以保證地塊成方連片，防止分割零碎。承包田中的糧田和經(jīng)濟(jì)作物田分別投標(biāo)，以避免插花田，影響統(tǒng)一耕作。（4）注意相對平衡。對勞力弱、缺技術(shù)而又無力競爭的低能戶，經(jīng)群眾討論同意，按人均占有承包田面積劃定承包田，不再參與投標(biāo)競爭，以保證他們有田可種，經(jīng)濟(jì)收入不降低。
平度市改革土地承包經(jīng)營形式之后，全市實行“兩田制”的有1691個村莊，27萬戶，經(jīng)營土地243.5萬畝，村莊、戶數(shù)、土地均占全市總數(shù)的93%。全市共劃分口糧田面積80.4萬畝，承包田面積163.1萬畝，分別占耕地總面積的33%和67%，口糧田與承包田的比例為1:2.03。與此同時，全市有兩個村興辦了8個集體農(nóng)場。
四、建立配套制度，完善以土地制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度體系
實行“兩田制”后，圍繞如何管好用好土地，管好用好承包費，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作管理規(guī)范化，平度市進(jìn)行了與“兩田制”相配套的土地管理、農(nóng)村積累、農(nóng)業(yè)服務(wù)和基層組織制度建設(shè)，從而構(gòu)成了以土地制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度體系。
（一）土地管理使用制度
為達(dá)到保護(hù)土地資源，改善土地經(jīng)營，合理有效利用土地的目的，1988年制定了《土地管理使用制度》并進(jìn)行了試點，1989年全市推廣。這項制度的主要內(nèi)容包括土地定級管理、保護(hù)和開發(fā)土地資源、土地流轉(zhuǎn)、土地檔案管理四項內(nèi)容。核心是對土地進(jìn)行定級管理，實行升降級補(bǔ)償與獎罰制度。防止承包者掠奪性經(jīng)營，保證土地資源不貶值。
（二）農(nóng)村積累制度
土地實行有償使用，村集體以所有者的身份，收取農(nóng)民承包費。為了管好用好承包費，1989年制定出臺了《農(nóng)村積累制度》并進(jìn)行了試點，1990年在全市推行。主要內(nèi)容包括：一是統(tǒng)一籌集積累資金，二是統(tǒng)一管理積累資金，三是統(tǒng)一把握資金投向。這項制度重構(gòu)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的積累機(jī)制，改變了過去積累無保障，集體財產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象，規(guī)范和理順了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。
（三）農(nóng)業(yè)服務(wù)制度
建立農(nóng)業(yè)服務(wù)制度，強(qiáng)化集體統(tǒng)一經(jīng)營層次的服務(wù)功能，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和社會化服務(wù)水平，較好地解決了家庭經(jīng)營中想辦而辦不了、辦不好的事情，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊雙層經(jīng)營的整體效應(yīng)得到了充分的發(fā)揮。農(nóng)業(yè)服務(wù)制度主要內(nèi)容是：一是健全服務(wù)組織，實現(xiàn)服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化。二是強(qiáng)化服務(wù)手段，實現(xiàn)服務(wù)經(jīng)營實體化。三是改善服務(wù)方法，實現(xiàn)服務(wù)形式多樣化。四是建立服務(wù)制度，實現(xiàn)服務(wù)工作規(guī)范化。
（四）基層組織制度
組織建設(shè)是制度實施與落實的組織保證，村級組織是農(nóng)村的基層組織，是黨和政府聯(lián)結(jié)千家萬戶的橋梁和紐帶。平度市委市政府按照“抓基層、打基礎(chǔ)、強(qiáng)化村級、工作到戶”的農(nóng)村工作思路，制定下發(fā)了《關(guān)于推行村級工作規(guī)范化管理的意見》。主要內(nèi)容包括：以村級基層組織建設(shè)為重點，建章立制，搞好組織建設(shè)、制度建設(shè)和設(shè)施建設(shè)“三配套”，抓好村級組織、思想政治工作、村級經(jīng)濟(jì)、社會保障和社會秩序“五個方面”的規(guī)范化管理，把村級工作納入規(guī)范化、制度化、法制化的管理軌道。
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