中國共產黨巡視制度的歷史回顧與啟示【2】

（五）黨的十八大以來，巡視工作聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，把發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾作為主要任務，2013年頒布了《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》。十八屆三中全會決定改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。2015年8月，新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》正式印發(fā)實施，提出“實現(xiàn)巡視全覆蓋，全國一盤棋”的總目標

黨的十八大報告重申：“健全紀檢監(jiān)察體制，完善派駐機構統(tǒng)一管理，更好發(fā)揮巡視制度監(jiān)督作用�！睂�權力的制約與監(jiān)督，是黨的十八大以來廉政建設和反腐敗斗爭的關鍵所在，為此，黨中央加強和改進了巡視工作，提出巡視工作總的方針，圍繞黨風廉政建設和反腐敗工作這個中心開展巡視監(jiān)督；明確巡視工作主要任務，發(fā)現(xiàn)問題、用好成果、形成震懾，要求巡視組要當好中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭；強調突出重點、聚焦“四個著力”，著力發(fā)現(xiàn)被巡視黨組織領導班子及其成員特別是一把手，在黨風廉政建設和反腐敗工作、落實中央八項規(guī)定精神、執(zhí)行政治紀律、選人用人等四個方面存在的突出問題；要求與時俱進推動巡視工作創(chuàng)新發(fā)展，進一步擴大巡視范圍，加快巡視頻率，創(chuàng)新組織制度和方式方法，不固定時間、地點、人員，機動靈活開展專項巡視，突出巡視工作的針對性、靈活性、有效性。

2013年5月17日，中央巡視工作動員暨培訓會議召開，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山出席會議并講話,明確了巡視工作的重點。同年6月，《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013—2017年規(guī)劃》頒布。8月27日，中央政治局會議審議通過了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，提出“要改革黨的紀檢體制，改進中央和省區(qū)市巡視制度”。當年11月召開的十八屆三中全會決定改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。

伴隨著中共十八大之后的反腐高潮，巡視工作持續(xù)發(fā)力，中央紀委監(jiān)察部網站2014年8月3日發(fā)布消息稱，黨的十八大以來，全國31個�。▍^(qū)、市）和新疆生產建設兵團按照中央要求，圍繞“四個著力”，規(guī)范巡視工作方式和巡視步驟，加大巡視力度。11月下旬，王岐山出席中央巡視工作動員部署會，中央連發(fā)重拳，13個巡視組再啟征程，開展新一輪專項巡視。

隨著巡視實踐深入開展，巡視反腐取得明顯成效，為落實全面從嚴治黨要求，加強黨內監(jiān)督，規(guī)范巡視工作，2015年8月，中央印發(fā)了新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》。新的《條例》，一方面將巡視工作探索發(fā)展中的有效經驗和做法通過制度形式固定了下來；另一方面也解決了制約巡視工作向縱深發(fā)展的一些深層次體制機制問題，既是巡視工作的實踐升華，更是從嚴治黨的制度利器。至此，巡視工作真正做到有章可循，巡視利劍依然長懸問題之上。

二、啟示和意義

（一）從建黨和新中國成立以來的歷史看，巡視工作的重點因時而異，從“指導工作”到“形成威懾”,是隨著黨的建設形勢的發(fā)展而不斷深化的。新時期的巡視工作要不斷創(chuàng)新巡視工作的理念、制度和方式方法

中國共產黨的巡視工作在不同時期有著不同的工作重點。社會發(fā)展的每一個階段，都有其矛盾的焦點，都存在一些突出的問題。巡視工作根據(jù)需要和問題的突出程度，對一些重點問題進行重點巡視。建黨之初，有許多不完善的地方，黨中央以派遣特派員巡行的方式指導地方工作，完成上傳下達的任務。井岡山斗爭時期和中央蘇區(qū)時期的巡視工作是黨開展革命活動的重要手段。毛澤東就是在武漢參加八七會議后，以中央特派員身份前往湖南去改組中共湖南省委和領導秋收起義的。鄧子恢曾經以巡視員的身份赴閩東指導工作，有力推動了閩東蘇維埃建設。在土地革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，為了鞏固和發(fā)展黨的基層組織，巡視工作主要集中在指導黨的基層組織建設上。黨在全國范圍執(zhí)政之后，巡視工作的重點放在檢查地方黨政機關貫徹執(zhí)行中央方針路線狀況上。改革開放以來，我黨面臨著更加復雜的黨內腐敗問題，巡視的重點逐漸轉移到黨內監(jiān)督方面，巡視制度逐漸成為黨加強自身建設不可或缺的重要組織制度保障。2009年制定的巡視工作條例中，巡視監(jiān)督的內容包括貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、決定的情況，執(zhí)行民主集中制的情況，執(zhí)行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政的情況，開展作風建設的情況，選拔任用干部的情況等。當前巡視工作的重點放在發(fā)現(xiàn)“老虎”和“蒼蠅”，做中央的耳目官，把反腐敗放在第一位。從2010年以來，地方黨政領導干部貪污腐化重大案件的發(fā)現(xiàn)，與中央巡視工作的不斷深化密切相關。近幾年來，經過不斷探索與實踐，巡視工作由不固定到固定、由臨時性到經�；�，最終巡視制度被寫入黨章，成為黨內的基本制度之一。黨的十八大強調要更好發(fā)揮巡視制度的監(jiān)督作用。十八大以來，廉政建設和反腐敗斗爭進入一個全新的階段，黨中央對改進巡視工作作出新的部署，巡視工作步入深入發(fā)展的新階段，在反腐敗問題上，突出重點，探索專項巡視。如今中央巡視組收縮巡視范圍，重心從“相對全面”的工作內容回歸本職工作“發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀線索”，使得巡視工作重點回歸到了“找問題上”，發(fā)現(xiàn)問題形成震懾成為當前巡視工作的主要任務。

黨的歷史告訴我們，問題意識是巡視工作的生命線，巡視不斷變化主題任務，都是基于對現(xiàn)實突出問題的解決需要，而反過來，新時期的巡視工作也只有加強對所在地所在單位實際情況的有效調研和摸底，才能在標本兼治地凈化當?shù)氐恼�治生態(tài)的同時，助推中心工作，促進地方經濟社會建設良性發(fā)展，為地方黨建工作保駕護航。

（二）黨中央制定和完善巡視制度，是反腐倡廉的需要，是對紀檢監(jiān)察工作的補充，是非常時期之有力舉措，帶有歷史的必然性。要充分發(fā)揮好這一制度的作用，持續(xù)保持對腐敗行為的威懾力，努力營造風清氣正干事創(chuàng)業(yè)的黨風、政風和民風

預防腐敗，不僅要靠官員個人的自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監(jiān)督制約權力。權力的監(jiān)督在古今中外都是一個難題，必須通過具體的制度規(guī)范才能實現(xiàn)。防止有8600多萬黨員的中共在長期執(zhí)政條件下腐化變質，是全黨必須抓好的重大政治任務，國家能否長治久安，取決于執(zhí)政黨廉政建設和反腐敗斗爭的力度和深度。巡視制度是完善黨內監(jiān)督制度的重要創(chuàng)新，克服了對黨的中高級干部，特別是對“一把手”的權力監(jiān)督普遍薄弱、甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，填補了我國監(jiān)督制度的一個空白。

改革開放以來，絕大多數(shù)黨政主要領導的腐敗問題不是由同級紀委監(jiān)督揭發(fā)出來的，主要原因是依靠同級監(jiān)督往往乏力，而來自上級部門的監(jiān)督又往往不到位，“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難、組織監(jiān)督太短、紀委監(jiān)督太晚”，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題。

巡視制度恰恰在一定程度上彌補了同級紀委難以監(jiān)督同級黨委的這個體制缺陷，由于巡視制度的權力由上級黨委賦予，具有自上而下、相對獨立和重點突出的特點。正是巡視制度的相對獨立性，巡視組不受被巡視地區(qū)和單位的黨委政府領導，監(jiān)督者與被監(jiān)督者是分立的，沒有隸屬關系，所以能夠發(fā)現(xiàn)問題，并敢于反映問題，才逐步放大了監(jiān)督權的威懾力。巡視制度的這一獨特效果，使普通民眾對新時期的反腐寄予厚望。為便于群眾反映問題，巡視組進駐時，都會通過當?shù)刂饕�媒體公布聯(lián)系方式，設立專門的舉報信箱和電話。巡視工作做好了，能進一步發(fā)揚民主，廣泛聽取意見和建議，有利于從制度上強化黨內監(jiān)督，促進黨員領導干部廉潔自律、依法執(zhí)政，同時，可以將一些不正之風和腐敗問題解決在萌芽狀態(tài)，減少腐敗現(xiàn)象的滋生溫床，起到了自我警醒、自我約束的作用。

巡視制度所采取的“異體監(jiān)督”，其監(jiān)督是自上而下的，既充分體現(xiàn)了上位監(jiān)督的權威性、有效性，又通過直接深入群眾發(fā)現(xiàn)問題，表現(xiàn)為上位監(jiān)督與下位監(jiān)督的互動結合，體現(xiàn)了上位監(jiān)督建立于下位監(jiān)督的基礎支撐。隨著巡視制度的進一步完善，覆蓋面進一步加大，巡視工作在反腐敗斗爭中發(fā)揮出越來越重要的作用，從目前的反腐成績單來看，巡視對黨風廉政建設和反腐敗斗爭有著明顯的實際“貢獻率”：十八大之后的“打老虎拍蒼蠅”行動中，許多腐敗案發(fā)，最初的線索來源都與巡視工作有關。巡視成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺，黨內監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結合的重要形式，上級黨組織對下級黨組織監(jiān)督的重要抓手，支撐權力監(jiān)督制度鐵籠的重要支柱，加強對權力制約和監(jiān)督的重要措施，也是構建懲治和預防腐敗體系的重要內容。

毛澤東曾經在《湖南農民運動考察報告》中說過“矯枉必須過正,不過正不能矯枉”，面對當前腐敗問題易發(fā)多發(fā)的嚴重局面，我們還要秉持“矯枉必須過正、開弓沒有回頭箭”這樣的精神，必須認真理解和堅決支持黨中央從嚴治黨，以猛藥去疴、重典治亂的決心，充分發(fā)揮巡視制度的重要作用，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。

（三）作為黨內監(jiān)督的主要手段之一，階段性的加大巡視力度，是黨對權力監(jiān)督的必然要求，是新形勢下提升黨的執(zhí)政能力、夯實黨的執(zhí)政基礎的歷史選擇。從長期來看，還是要繼續(xù)本著按照制度化、規(guī)范化、科學化的要求，通過權力制約，讓黨的巡視制度與依法治國在制度反腐中相得益彰

巡視制度經歷了制度設計上的調整、組織機構上的變遷、工作方式上的變革等，從上世紀90年代發(fā)展至今，巡視監(jiān)督的制度框架逐步形成，巡視領域不斷拓展，監(jiān)督力度不斷加大。2009年7月，中共中央印發(fā)《中國共產黨巡視工作條例（試行）》，初步實現(xiàn)巡視監(jiān)督的制度化，《巡視工作條例》作為貫徹落實黨章的黨內法規(guī)，在制度設計上嚴格以黨章為依據(jù)，這就使得巡視制度有了黨規(guī)黨法的依據(jù)。2010年期間，中央先后出臺《中央巡視組工作規(guī)則（試行）》等法規(guī)文件，進一步規(guī)范了巡視工作。十八大以來，我們黨高度重視巡視制度的健全完善，順應全面從嚴治黨的需要，不斷地調整巡視工作形式和內容，“問題導向”和現(xiàn)實針對性逐步增強，對于“發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾”的功能定位體現(xiàn)得更加充分。中央政治局常委會多次聽取巡視情況匯報，習近平總書記每次都發(fā)表重要講話，為巡視工作指明方向、提出要求。

巡視工作的最終目標是構建一套科學有效的反腐防腐制度體系。在巡視反腐取得重大階段性成果后，中央提出要逐步把工作重點從“打虎”轉移到“建籠”上來。只有構建起全面系統(tǒng)的防范和懲戒腐敗的制度體系，才能從根本上遏制腐敗蔓延的勢頭。2013年8月27日，中央政治局會議審議通過了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》，提出“要改革黨的紀檢體制，改進中央和省區(qū)市巡視制度”。黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，作為全面深化改革的重要組成部分，2014年6月12日，中央頒布了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，更加注重黨內法規(guī)同國家法律的有機銜接，反腐制度化邁出重大一步。黨的十八屆四中全會確定了“全面推進依法治國”大主題，運用法治思維和法治方式推進改革，構建完善的黨內法規(guī)體系，健全權力運行制約和監(jiān)督體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，營造風清氣正的政治生態(tài)，這是我黨從法治角度為制度反腐提供的一個新的頂層設計。

在十八屆四中全會精神指導下，新修訂的《中國共產黨巡視工作條例》從治標走向治本，從找問題轉入立規(guī)矩，將“紀嚴于法，紀在法前，用紀律和規(guī)矩管住大多數(shù)”落到實處，打出常規(guī)和專項組合拳，切實把巡視的過程作為推進紀律建設的過程。新的《條例》，可謂巡視“制度化”的集大成者。

制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程，巡視的每一項制度創(chuàng)新，都對應著體制積弊和現(xiàn)實痛點，從對權力監(jiān)督和制約的制度設計來看，現(xiàn)行巡視制度的完善過程，正是對歷史上的巡視制度優(yōu)點和不足的有效揚棄，對既有法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督、常規(guī)紀檢監(jiān)察等存在不足的必要補充。新的巡視制度通過引入制約機制，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督，有利于加強各種監(jiān)督制度的協(xié)調和配合，成為黨內監(jiān)督進一步制度化、科學化的重要標志。

當然，黨內監(jiān)督是一項系統(tǒng)性工程，一方面如何充分發(fā)揮巡視制度的優(yōu)越性，避免陷入“錢穆制度陷阱”，是值得認真探討和進一步研究解決的問題；另一方面，巡視威懾作為高懸在各級官員頭上的達摩克利斯之劍固然有效，但扎牢關緊權力的制度籠子、讓權力在陽光下運行才是根本。按照黨要管黨、從嚴治黨的要求，嚴格落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任，唯有將權力約束與監(jiān)督納入法治監(jiān)管的范圍，國法黨規(guī)相結合，標本兼治，巡視工作才能進一步助力黨風廉政建設和反腐敗斗爭走向深入。在從嚴治黨、依法治國的政治新常態(tài)下，新時期巡視工作必將發(fā)揮出更大的制度效益。

（執(zhí)筆：中共福建省委黨史研究室科研管理處 陳芬）

轉自：《福建黨史月刊》