中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史回顧與啟示

黨的十八大以來，中共中央和中央紀委著眼于黨的建設(shè)和國家發(fā)展全局，進一步健全和完善黨的巡視制度，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了重大成效。習(xí)近平總書記多次就巡視工作作出重要指示，強調(diào)巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴治黨、維護黨紀的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。習(xí)總書記的指示精神為新時期的巡視工作指明了方向。

作為行政監(jiān)察的重要形式，傳統(tǒng)的巡視制度在我國古已有之。中國共產(chǎn)黨自成立以來，就注意吸收傳統(tǒng)政治文化中的有益經(jīng)驗，逐步建立起具有現(xiàn)代意義上的巡視制度。尤其是新中國成立以后，中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委在建立專門巡視機構(gòu)，不斷完善巡視制度的基礎(chǔ)上，對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡查監(jiān)督，巡視工作成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要實現(xiàn)形式。

一、黨在各個歷史時期的巡視工作概況

（一）新民主主義革命時期，黨的巡視工作隨著黨的隊伍擴大和指導(dǎo)革命斗爭的實踐需要而產(chǎn)生和發(fā)展，逐步建立起與黨的工作相適應(yīng)的巡視條例、制度和工作方式方法

早在建黨初期，中國共產(chǎn)黨就對建立黨內(nèi)巡視制度進行過探索。1922年7月,為加強中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨的二大通過的中國共產(chǎn)黨章程,第一次明確規(guī)定:“中央執(zhí)行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議,此項會議應(yīng)以中央特派員為主席。”這是黨的文件中最早規(guī)定設(shè)立中央分派各地指導(dǎo)工作的特派員，開始創(chuàng)立特派、巡視的工作方式。 1925年中央擴大會議通過的《組織問題決議案》,決定“增加中央特派巡行的指導(dǎo)員,使事實上能對于區(qū)及地方實行指導(dǎo)全部工作”。這是中央重視巡視工作的開端和標志。

1927年在武漢召開的黨的五大，首次選舉產(chǎn)生了以王荷波為主席的中央監(jiān)察委員會，這是專門的黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)，在黨的建設(shè)史上具有里程碑意義。但由于當時復(fù)雜的歷史條件及王荷波犧牲，中央監(jiān)察委員會沒有真正開展工作。1927年8月召開的八七會議，決定在建立北方局、南方局和長江局等中央派出機關(guān)的同時，派出巡視員到各級黨組織指導(dǎo)工作，幫助各地恢復(fù)和整頓黨組織。當年11月，中央臨時政治局擴大會議決定，“應(yīng)當開始建立各級黨部的巡視指導(dǎo)制度”，并向各級黨部派出巡視員。

為使巡視工作能有效執(zhí)行，1928年10月中央專門制定了巡視條例，以中央通告形式下發(fā)，對各級黨部的巡視員人數(shù)、人選的決定，巡視員的條件、職責，巡視的時間、任務(wù)等都作了具體明確的規(guī)定。第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式把黨的巡視工作制度化，為中共巡視制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，標志著黨的巡視制度正式確立。1931年召開的六屆四中全會,指出過去的工作指導(dǎo)“偏重形式上的文件如通告、指示信”等,要改用“活的領(lǐng)導(dǎo)”,建立完全的巡視制度。全會通過的《中央巡視條例》進一步推動了黨內(nèi)巡視工作規(guī)范化。

全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)后,面對新的革命形勢,黨加強了自身各方面的建設(shè)，多次醞釀恢復(fù)建立黨內(nèi)紀律監(jiān)察制度。在1938年召開的六屆六中全會上，毛澤東首次提出：“紀律是執(zhí)行路線的保證�！备鶕�(jù)他的建議，制定并通過了《關(guān)于各級黨部的工作規(guī)則和紀律的決定》，明確提出:“上級黨委得向下級黨委派遣巡視員,傳達上級黨委的意見,考察下面的情形報告上級黨委�！� 1939年5月中央提出“黨與政府民眾團體的指導(dǎo)機關(guān)力求短小精干，在游擊隊的掩護下領(lǐng)導(dǎo)與巡視下層工作”。為貫徹好黨的土地政策，1942年1月中央在《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》中指出，“各根據(jù)地內(nèi)黨和政府的工作人員必須對自己的工作嚴格檢查，派員下鄉(xiāng)、分途巡視各地實行的程度，周密地調(diào)查研究，全面總結(jié)各地經(jīng)驗，發(fā)揚正確實行的例子”。

1945年黨的七大召開。七大黨章雖然重新恢復(fù)了“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，但由于當時正處于抗戰(zhàn)后期，不久全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，軍事斗爭和政治斗爭的任務(wù)擺在更為重要的位置，七大沒有選舉產(chǎn)生黨的監(jiān)察機關(guān)，執(zhí)行黨紀的工作由各級黨委直接負責，日常的具體工作則由黨委組織部門負責。

（二）新中國成立后，各級紀檢監(jiān)察組織在黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下行使紀律檢查監(jiān)察權(quán)力，成為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，同時又因繁重的恢復(fù)和建設(shè)任務(wù)，紀檢工作轉(zhuǎn)弱，巡視制度也暫時中斷

1949年11月9日，黨中央根據(jù)所處的地位和任務(wù)的變化，針對黨風(fēng)黨紀面臨的新情況新問題，作出了《關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，建立了各級紀委受同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，初步奠定了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政后紀律檢查體制和紀律檢查工作的基本格局。

1950年6月，鄧小平指出：“黨的紀律檢查委員會和政府監(jiān)察委員會要建立和加強起來，這是反對官僚主義、命令主義、監(jiān)督黨員遵紀守法的重要武器�！�

1955年3月31日，黨的全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方各級的監(jiān)察委員會，代替中央的和地方各級的黨的紀律檢查委員會，中央和地方各級監(jiān)察委員會有權(quán)檢查下級黨的組織有關(guān)違犯黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，借以加強黨的紀律，加強反對黨員中各種違法亂紀現(xiàn)象的斗爭。監(jiān)察委員會的權(quán)限比新中國成立初期紀律檢查委員會的權(quán)限要大，為后來紀檢機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制奠定了基礎(chǔ)。

1956年9月召開的黨的八大，選舉產(chǎn)生了新一屆中央監(jiān)察委員會。八大黨章對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)定:“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作�！�

“文化大革命”期間，黨的各級監(jiān)察委員會被撤銷，九大和十大黨章都取消了關(guān)于黨的監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律的條款，黨的紀檢工作遭到全面破壞。

1977年8月，黨的十一大通過的黨章，恢復(fù)設(shè)立中央紀律檢查委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會都設(shè)立紀律檢查委員會的規(guī)定。由于當時全黨的工作還處于徘徊中前進的局面，黨的紀律檢查工作也難以實現(xiàn)全面的撥亂反正。

（三）十一屆三中全會之后，黨恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)巡視制度。1996年，中央紀委制定下發(fā)《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，并據(jù)此派出巡視組，開展巡視工作

1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會。1982年9月，黨的十二大通過的新黨章專門列了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關(guān)”兩章，對加強黨的紀律建設(shè)、建立紀檢機關(guān)的完整體系及其職權(quán)、任務(wù)等作出明確規(guī)定。其篇幅之長，規(guī)定之具體，是歷屆黨章不曾有過的。十一屆三中全會以后，出于在新的歷史條件下加強黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗斗爭的需要，恢復(fù)建立和完善黨內(nèi)巡視制度變得極為迫切。

1990年3月，十三屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨同人民群眾的聯(lián)系的決定》中提出，中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各級、各部門派出巡視小組，授以必要的權(quán)力，對有關(guān)問題進行監(jiān)督檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報告情況。黨的十四大之后，中共中央、國務(wù)院決定中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部合署辦公。

1996年1月，經(jīng)中央批準，中央紀委第六次全會作出“中央紀律檢查委員會根據(jù)工作需要，選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，制定并下發(fā)了《中共中央紀委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，開始向地方和部門派出巡視組。

（四）黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年中央紀委、中央組織部正式組建巡視工作專門機構(gòu)，巡視工作開始步入制度化、規(guī)范化、經(jīng)�；�軌道。黨的十七大第一次把巡視制度正式寫進黨章。2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施

2001年9月，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確指出：“中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委要逐步建立巡視制度，把下一級領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負責人的廉政勤政情況作為重要內(nèi)容，進行監(jiān)督檢查。”

2002年11月，黨的十六大作出了“改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度”的重大決策。2003年12月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度之一，作出了明確規(guī)定，同時中央批準由中央紀委、中央組織部聯(lián)合成立巡視工作辦公室�！吨袊�共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》在“監(jiān)督制度”一章中，專門列出“巡視”一節(jié)，指出“中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行監(jiān)督”，正式把巡視制度確立為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要制度。為了規(guī)范巡視工作，2004年2月，中央紀委、中央組織部制定了《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》。其后，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團黨委也陸續(xù)設(shè)立了121個巡視機構(gòu)，組建了專職巡視隊伍，巡視工作全面推開。

2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，和2005年中央頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，對進一步完善巡視制度、加強巡視工作都提出了明確要求。

2007年黨的十七大通過《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，修改后的黨章第十三條規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度”，這是第一次把巡視制度正式寫進黨章，將巡視制度以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來。

2009年7月《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》正式頒布實施。其第二條規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會實行巡視制度，建立專門巡視機構(gòu)對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡視監(jiān)督。”同年11月中央決定成立中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同年12月，“中央紀委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”，主要負責對省、自治區(qū)、直轄市黨委、同級政府、人大常委會、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進行巡視，巡視對象主要是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部。

2010年圍繞《條例》，又先后出臺了《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》、《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》、《中央巡視組工作規(guī)則(試行)》和《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》4個法規(guī)文件，進一步對巡視工作予以規(guī)范，從此巡視工作走上制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道。

2010年6月，全軍巡視試點工作部署暨巡視干部培訓(xùn)會議召開，意味著黨內(nèi)巡視制度擴大至軍隊。